在2008年全市立法工作会议上的讲话

 

同志们：

    市十二届人大常委会自成立以来，高度重视依法行使立法权，在相关部门的支持和配合下，地方立法工作取得了一定的成绩。截止2007年底，共制定和修订地方性法规15件。这些法规的制定和施行，对于维护公民合法权益，推进依法行政、公正司法，促进我市经济社会事业的健康发展，发挥了重要作用。今天，市人大常委会和市政府在这里联合召开2008年度立法工作会议，主要是部署今年的立法工作。刚才，董平海秘书长向大家传达了关于认真贯彻落实《洛阳市人大常委会2008年度地方立法计划》的通知，通报了我市2008年度的三件正式立法项目和五件立法调研项目。下面，我就当前的地方立法工作，谈几点意见。

    一、坚持正确的立法指导思想和原则

    我国宪法规定：“一切权力属于人民”。这就决定了地方立法必须把保护公民权利放在首位。这也是我们立法的根本宗旨。坚持以人为本、尊重人权，立法为民、提高立法质量，是地方立法工作贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，也是我们应当坚持的正确的立法指导思想。

除上述指导思想外，在地方立法中，我们还应当坚持以下三个原则：

    （一）法制统一原则。这是宪法确定的基本原则，也是地方立法必须坚持的原则。我国是一个集中统一的社会主义国家，没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定，社会的稳定。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范，不同效力层次的法律规范之间呈现出错综复杂的关系，需要引起我们对法制统一的高度重视。坚持法制统一原则，首先就要体现在立法活动中，实现立法的统一。必须依据法定权限，遵循法定程序立法，不得超越法定权限立法，不得违反法定程序立法。地方性法规是国家统一的法律体系的一个组成部分，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。作为经国务院批准的较大的市的立法，既不得同宪法、法律和行政法规相抵触，也不得同省人大及其常委会通过的地方性法规相抵触。

    （二）突出地方特色原则。地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个重要标准。坚持社会主义法制统一，不是要把地方性法规的内容局限于宪法、法律的既有规定，而是要在坚持“不抵触”的前提下，突出地方特色。国家仅有原则性规定的，可以进一步具体化；国家立法条件不够成熟的，可以先行一步；对于地方性事务，国家不必要也不可能制定法律的，可以自主立法。突出地方特色，首先，要从我市市情出发，根据洛阳的具体情况和实际需要，解决我市经济和社会发展中的现实问题和焦点问题。其次，要实事求是，不盲目追求法规体例的完整，需要什么就规定什么，有几条就规定几条，尽可能避免“小法”抄“大法”，“后法”抄“前法”的现象。同时，要切实做好对法规所调整社会关系的研究。法规要突出地方特色，其前提就是对所要规范的事务有比较深刻的认识和了解。只有这样，才能有针对性地提出解决问题的有效方法。

    （三）可操作性原则。可操作性是衡量立法质量高低的一项重要标准。立法质量的高低，不能仅仅以法规条文写的好坏为衡量标准，更重要的是法规在现实生活中是否能够或者便于操作运行。实践证明，不具有可操作性或者操作性不强的法规，即使立法的出发点再好，立法思路再好，框架设计再好，条文写得再好，也是一纸空文。因此，提高立法质量必须切实解决好法规内容的可操作性问题。从我市地方立法实践看，要增强法规的可操作性，应注意以下几点：一是要加强调查研究，摸准需要解决的主要问题和矛盾，找出切实可行的对策和措施。二是要处理好前瞻性和现实性的关系。由于我国正处于快速发展的时期，立法如果缺乏前瞻性，法规出台后将很快不适应现实生活。既浪费了大量的立法资源，也损害了法规的严肃性。但是应当正确把握前瞻性的“度”，如果法规过于前瞻，法规的内容就会失去现实的社会基础，就不具有可操作性。三是法规中的执法主体以及执法主体的责任一定要明确。法规由谁执行，执行什么，怎样执行，不执行怎么办，应当在法规中明确规定。如果执法主体以及执法主体的责任不明确，可操作性也就无从谈起。

    二、进一步加强法规起草工作

    （一）加强对法规起草工作的组织领导。凡列入市人大常委会立法计划的项目，负责承担法规草案起草工作的部门或单位，一定要把法规起草工作作为一件大事抓紧抓好。要成立法规起草工作领导小组，建立法规起草工作责任制，组建得力的法规起草班子，确保人员、经费、任务、时间四落实，严格按照市人大常委会立法计划的要求，按时保质地将法规草案提请人大常委会审议。

    （二）加强调研，“吃透情况”。没有调查就没有发言权。没有深入调查研究，法规起草工作不可能搞好，法规草案的质量也不可能会高。参加法规起草工作的同志一定要重视调查研究，要吃透“情况”。“吃透”情况关键是要“吃透”两头。一头是党的路线方针政策和法律行政法规的基本精神和有关规定，一头是要真正了解现实社会存在的问题和群众反映的热点、难点问题，这样为做好法规起草工作打下良好的基础。

    （三）走开门立法、民主立法、科学立法之路。立法说难也难，说不难也不难。如果仅靠少数人苦思冥想，闭门造车，不可能起草出高质量的法规。在起草法规时，大家要注意拓宽民主渠道，积极探索民主立法方式，充分走群众路线，立法就不难，立法的质量就一定会高。这也是立好法，立“良法”的前提。因此我们在法规起草过程中，要通过多种途径和形式，广泛征求社会各方面的意见，针对立法中的重点和难点问题，特别是与人民群众生产和生活直接相关的问题，要听取人民群众的意见，听取相关部门的意见，真正地了解民意、民意，使法规起草更加符合地方实际。

    （四）在有特色、可操作上下功夫。地方性法规同国家法律、行政法规相比，可以更直接、更及时、更充分、更具体地反映和处理本地区政治、经济等方面的重大问题，这是地方性法规的特点和优点，也是生命力之所在。首先要尽量不抄或者少抄上位法，准确地把握和贯彻上位法的基本原则和精神；其次，解决问题的针对性要明确、集中，切中要害，符合群众需求，使群众欢迎和接受；第三，把已经证明是正确的且正在发挥作用的方针政策和成功经验写进去，变为法规条款；第四，尽量单一化、具体化，有几条就写几条，成熟几条就出台几条。凡可立可不立的不立，条件不成熟的不立，没有特色的不立。

    （五）注意防止和克服部门利益倾向。在法规草案起草中要注意以下几点：一是要从大局出发，着眼于大局，服务于大局；二是要从实践“三个代表”重要思想的高度出发；三是要坚持权利与义务一致性的原则，这是地方立法中设置行政执法权的重要标准；四是对一些新出现的，需要法规予以规范的社会关系，目前把握不太准或者有争议的，可以采取“两步走”，即先由政府制定规章，待实践一段时间后，再上升到地方性法规。这样做既有效避免部门利益倾向，地方立法机关在工作上也比较主动。

    （六）依法设定法律责任。法律责任是大部门法规的必备条款，也是最容易出问题的地方。如何合理、合法地规定法律责任，使法规又能得到切实的贯彻落实，是一个非常重要和需要认真研究的问题。法规草案在法律责任设定方面存在的主要问题是：法律责任的形势比较单一，偏重于罚款；缺乏对违法行为构成分析，很少区分违法行为的动机、情节、后果等具体情况设定轻重不同的法律责任，罚款处罚的幅度太大，自由裁量权过宽；法律责任主要针对行政管理相对人，对行政执法主体违法行政所应承担的法律责任规定的比较笼统。因此，大家要认真学习贯彻《行政许可法》、《行政处罚法》，积极研究探索社会主义市场经济下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新办法，研究如何根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段和制裁措施。真正做到罚当其过、惩罚有度、制裁有力。

    （七）提高立法技术。法贵简约，法贵精确。承担法规起草的部门及工作人员，要认真学习《河南省地方立法技术规范》和《河南省人民代表大会常务委员会关于加强地方性法规起草工作的意见》，并把其规定和要求贯穿到法规起草工作的全过程。要把法规内容与立法技术很好地结合起来，提高地方立法质量。切忌那种小法抄大法，下位法抄上位法，法与法之间“三世同堂”、甚至“四世同堂”的现象发生。一部法规需要写几条，采用什么体例，完全要由法规的内容来决定，不能盲目追求条款越全越好、越多越好。要努力做到：法规的表现形式是符合法律规范的，章、节、条、款、项的设置是合理的，法规的内在逻辑是缜密的，法规语言是准确、凝炼的，标点符号的使用也应该是正确、不会产生歧义的。

    三、加强立法计划的编制与管理

    （一）充分认识立法计划编制与管理的必要性和重要性。加强立法计划的编制和管理，是保证立法工作有目的、有步骤地进行和提高立法效率、立法质量必不可少的重要环节，是立法工作中的一项基础性工作。科学、合理、可行的立法计划，有利于明确立法任务和方向，分清主次，突出重点，也有利于充分利用立法资源，提高立法效率，保证立法质量，保障立法目标的实现。

    （二）科学编制立法计划。编制立法计划，要坚持三个原则：一是要与我市的经济建设和社会发展的重大决策相结合。立法项目的确定，要符合“围绕中心，服务大局，突出重点，量力而行”的原则，确保立法工作发挥出应有的作用；二是要与经济和社会发展的需要相适应。要从我市的具体情况和实际需要出发，突出地方特色，制定出行之有效的地方性法规；三是要与政府规章以及道德规范相协调。法律法规与规章、道德规范相比较，各有其自身的特点，调整的范围也各不相同，不是所有的问题都要用法去解决。既要重视法规的作用，又要注意发挥规章、道德规范的作用。

    （三）加大立法计划的管理力度。年度立法计划是市人大常委会在研究论证的基础上，依照法定程序编制并报经省人大常委会批准的，一经确定，就应当认真贯彻执行。为了保证立法工作按计划顺利进行，确保立法任务的圆满完成，我们要采取多种形式加强管理：一是要明确责任。要采取“倒排法”，将每项立法计划落实到部门，明确责任，落实到人，建立严格的、全过程的责任制，切实做到“任务、时间、组织、责任”四落实；二是要加大立法计划实施中的协调、督查力度，注意与政府及有关部门沟通，跟踪了解进展情况，督促协调解决立法过程中存在的问题和困难，保障年度内提请审议的项目都能按计划提请常委会审议。因特殊情况不能提请的，议案提请主体应当提前与市人大常委会法工委进行沟通，向市人大常委会写出报告，说明情况和原因，提出调整措施，经同意后方可调整、变更。

    同志们，地方立法工作是一项很重要的工作。希望大家在新的一年里，以求真务实的态度，围绕加强立法工作，提高立法质量的主题，分析新情况，研究新问题，总结新经验，开拓新思路，不断探索民主立法、科学立法的新路子，为开创我市地方立法的新局面做出贡献。