市人大常委会关于《治安管理处罚法》贯彻执行情况的检查报告
—2007年7月25日在市十二届人大常委会第二十九次会议上
市人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）自2006年3月1日实施。它是一部保护公民、法人和其他组织合法权益的“人权法”，也是一部规范和监督公安机关及其人民警察行使警察权力的“控权法”。该法实施一年多来，对于维护我市的社会治安秩序，保障公共安全，保护公民人身、财产权利，促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。为了全面了解该法的贯彻执行情况，从今年6月上旬开始，市人大常委会组成执法检查组，在杨玉龙副主任的带领下，对该法在我市的贯彻执行情况进行了执法检查。现将执法检查情况报告如下：
一、开展《治安管理处罚法》执法检查工作的基本情况
为使这次执法检查工作有条不紊地进行，在主任会议的领导下，结合我市实际制定了《洛阳市人大常委会关于开展<中华人民共和国治安管理处罚法>执法检查的实施方案》，明确了检查工作的指导思想，对象、内容及重点，主要方式和总体步骤以及组织领导。6月12日，市人大常委会召开了由各县（市）区人大常委会分管主任和法工委主任，市公安局分管副局长和治安支队、巡警支队、禁毒支队、网监支队负责同志，县（市）公安局、区公安分局负责同志参加的《治安管理处罚法》执法检查动员大会，要求县（市）区两级人大上下联动，公安系统配合，共同开展好此次执法检查工作。并向社会公布检查活动安排和监督电话，接受社会的监督。会后，市公安局及各县（市）区人大常委会迅速行动，从县（区）到乡（镇）、办事处，从县（市、区）公安（分）局到各基层派出所，进行了层层动员，深入发动。之后，内司工委就执法检查的具体问题与市公安局和各县区人大常委会进行了多次联系和沟通，及时了解该项工作的开展情况，确保执法检查工作扎实有序进行。7月11日，组织参加执法检查的部分市人大代表及县区人大常委会法工委的同志进行了《治安管理处罚法》、《监督法》等有关法律法规的学习培训，增强了执法检查的针对性。在此期间，各县（市）区人大常委会也分别结合本辖区的实际，制定了《实施方案》，通过听取汇报、召开座谈会、查阅案卷、走访当事人等形式对《治安管理处罚法》在本辖区的贯彻执行情况进行了检查，取得了良好的效果。西工区除了采取以上形式外，还与信访相结合，边检查边督促边整改。嵩县人大常委会采用民主评议的形式，有力地推动了执法检查工作的开展。7月17日至18日，在公安机关自查自纠的基础上，市人大常委会副主任杨玉龙带领执法检查组，听取了市公安局贯彻实施《治安管理处罚法》的情况汇报及自查自纠情况报告，组织召开了市公安局相关部门执法人员的座谈会。并深入涧西、西工、伊川、新安四个县区，进一步听取了有关工作汇报，组织召开了基层民警座谈会，县区人大代表、基层群众代表、治安案件当事人代表座谈会，并抽查了治安案件卷宗55份，对基层单位贯彻实施《治安管理处罚法》的情况从整体上有了进一步的了解。据不完全统计，两级人大常委会参与座谈的各级人大代表、基层民警420余人，走访的案件当事人160余人，查阅卷宗973份。整个检查工作认识到位、动员面广、形式多样、工作扎实，较为全面地了解了《治安管理处罚法》在我市的贯彻执行情况。
二、公安机关贯彻执行《治安管理处罚法》的主要情况
（一）加强学习宣传，提高了对该法的社会认知度。知法是执法与守法的前提。为此，公安机关加大了《治安管理处罚法》的学习宣传力度。一方面，各级公安机关，领导重视，加强了对民警的学习教育。《治安管理处罚法》开始实施以来，市公安局党委把学习、培训和宣传工作放在了重要的位置，成立了以市公安局政治部、治安支队、法制处为主要成员的《治安管理处罚法》学习培训领导小组，统一协调新法的学习和宣传，从组织上保障此项工作的开展。先后印发和转发了国家、省有关学习和贯彻实施《治安管理处罚法》的通知，要求各基层单位加强组织领导，精心组织，认真安排部署新法的学习宣传工作。为了提高学习效果，市局及各县局统一购买了《治安管理处罚法》手册及释义读本7000多本，民警人手一册，便于随时查阅学习。此外，采取“走出去、请进来”的办法，通过邀请专家、外聘教授专题授课，领导点评，案例剖析等多种有效的方法进行学习培训，并组织对执法过程中遇到的疑难点进行交流和探讨，使民警能熟悉掌握法律条文。市公安局在新法正式实施前专门开设两起培训班，并结合社会主义法治理念和“战训合一”培训班，先后对五千余名民警进行了封闭培训和考试。为确保学习效果，新安县公安局、涧西公安分局、车站公安分局还专门组织民警进行了《治安管理处罚法》知识考试，并将成绩记入个人执法档案，作为民警考核、评优的依据。栾川县要求民警做到“四能”：能够背诵常用条款、能够正确适用法律条文、能够按要求制作法律文书和整理卷宗、能够熟练运用法言法语。该县还利用局域网对民警进行动态培训。通过这些措施，大大增强了广大民警对《治安管理处罚法》的理解和掌握。另一方面，采取多种形式加强面向社会的宣传。结合1.10宣传日等活动，采取写标语、横幅、版报等形式，在车站、广场等人流密集场所进行广泛宣传，并组织业务骨干设立法律咨询站接受群众咨询。据不完全统计，全市公安机关共发放宣传材料30000余份，设置宣传展板200余块，张贴宣传挂图600余张，开展法律咨询30余场次，接待群众咨询3000多人次，提高了广大群众对新法的认知度，为新法的贯彻落实营造了良好的社会氛围。
（二）规范办案制度，保障法律实施。市公安局从治安案件的受理、立案、调查取证、告知、处罚、执行等各个环节，制定了一系列工作制度，使民警在办案过程中有法可依、有章可循。如《一案一审制度》、《集体议案制度》、《执法办案责任制》、《涉案财物管理规定》、《错案责任追究制》等。各县（市）区根据辖区的治安案件的不同特点，也制定了相应的规定。如：老城公安分局制定了《关于涉及行政执法中有关问题的规定》，新安县公安局制定了《治安疑难案件研究制度》、洛龙区公安分局出台了《办案程序公开制度》等。
（三）采取得力措施，提高案件质量。一是完善内部监督机制，加强执法监督。市局成立了以局长郭丛斌为主任，其他主要领导为委员的案件评查委员会，下设由法制、纪委、督查、控申、刑侦、治安、交警等部门的业务骨干组成的公安系统专家人才库，对热点、难点案件进行评查，及时发现和纠正有法不依、执法不公、执法过错和徇私枉法等问题。在公安机关内部，成立了由纪检、法制、督查、控申联合作战的执法监督运行机制，健全了执法责任追究制，严把案件质量关。一年来，市公安局执法监督委员会先后对三起存在着引诱他人违法、适用法律错误、程序违法等错误案件进行了执法过错认定和责任追究，三起案件的相关办案民警均受到了党政纪处理，对全局的执法办案起到了很好的警示作用。廛河、嵩山分局严格案件的四级审核制度，新安县局长期坚持季考评、月通报制度等，有效地促进了案件质量的提高。二是严格质量考评，全面提升案件质量。执法质量实行“一票否决制度”，各单位一把手为第一责任人，把执法考评和“三考”（基本法律知识考试、执法办案卷宗考评、信访工作考查）工作相结合，全面提高案件质量。自2006年3月1日至2007年5月31日，全市公安机关共查处治安案件16919起，其中劳动教养628人，治安拘留11808人，罚款4088人，治安警告960人。治安处罚相对人共向市公安局提起行政复议案件208起，维持167起，撤销10起，变更4起，当事人自行撤回申请27起，维持率与前年同期相比提高15％，撤销率与前年同期相比明显下降。三是以执法检查为契机，认真开展自查自纠。市人大常委会动员大会后，市局立即进行了专题研究和部署，全市公安系统层层动员，分别成立了执法检查组，对《治安管理处罚法》实施以来办理的16919起治安案件逐一进行了自查。自查中发现定性不当、处罚畸轻畸重、超范围处罚的案件15起，现已全部纠正；不严格执行治安管理处罚程序的案件74起，现已纠正65起；在打击处理“黄、赌、毒”案件及整治网络淫秽色情案件中存在问题的14起，现已纠正10起。未纠正的案件正在抓紧办理之中。自查中各级公安机关还针对个别民警对新法的理解不够透彻、对法律运用不熟练、不能充分运用新法中规定的执法手段；个别单位建立的执法台帐、执法档案书写不规范、不完善，办案数据填写不准确；个别法律文书制作不规范，引用法律条文不准确、不全面等问题，都已责成责任人进行了认真纠正。
三、《治安管理处罚法》贯彻执行中存在的主要问题
（一）民警综合素质有待进一步提高。部分民警宗旨意识不强，服务热情不高，对待群众有“冷、横、硬、推”现象；部分民警对新法律条文理解不透彻、运用不熟练，凭主观、凭经验办案，所办案件质量不高；个别民警办案的倾向性和执法随意性大，同案不同果或降格处理的现象时有发生，造成群众意见大、上访多。
（二）办案程序不够严格、文书制作不够规范。个别干警在办案中，有受案不及时、接案后不积极调查、先查处后立案、一人办案等现象；超法定期限办案；对违法人员传唤、拘留后需要通知家属的，没有依法及时通知或者注明方式不明确；有未告知被询问人依法享有的权利和承担义务的现象；有该回避而未回避的情况；有随意扣押财物，并将扣押财物挪用、不及时退还等现象；收缴、追缴的随意性大；罚缴不分离现象在一定程度上存在；被处罚人提出复议的，不能按照规定办理暂缓执行手续；法律文书装订不规范，案由书写不正确、校对有误等。
（三）罚款裁决执行不到位。罚款执收率不高是贯彻落实《治安管理处罚法》存在的较为普遍的一个问题。截至目前，市公安局办理的治安案件有40余人不缴纳罚款，数额达十几万元，其他县（市）区公安（分）局也不同程度存在此类问题。如，新安县公安局自《治安管理处罚法》实施后，裁决罚款共计103.76万元，只上缴国库83.97万元，还有19.79万元当事人拒绝缴纳，执行不到位率达19％，严重影响了法律的权威和尊严。究其原因，一方面是个别违法人员思想上存在“罚而不拘，拘而不罚”的错误意识，在行政拘留期限届满后，往往拒绝缴纳罚款。另一方面，按照《治安管理处罚法》的规定，被处罚人不缴纳罚款时，公安机关可以依法将查封扣押物品拍卖抵缴罚款，也可以申请法院执行，但由于治安案件查处扣押物品较少，或罚款数额较小，申请法院执行成本较大，法院不愿受理。公安机关也受传统执行模式的影响，申请强制执行意识不强、信心不足，甚至顾虑由其他机关执行会影响自身权威，导致部分案件罚款执行不到位，难以实现治安处罚的法律效果和社会效果。
（四）《治安管理处罚法》的部分规定在实践中难以操作。1、现实情况造成法律规定无法操作。如，按照《治安管理处罚法》第21条规定：已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理，应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。然而，对于其是否初次违反治安管理，公安机关往往难以认定；另外，按照《治安管理处罚法》第84条规定“询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或监护人到场”，对于外地到洛的违法人员，公安机关很难做到通知其父母或其监护人到场。这些情况都使公安机关在执法时难以严格按照法律执行；2、标准不明造成现实中不好操作。《治安管理处罚法》对大部分违反治安管理行为，都区别情节较轻、情节较重或情节严重等不同情形，规定了不同的处罚幅度，但目前没有对什么是情节较轻、较重或严重等作出具体规定，实践中，公安机关不便于操作。
（五）警力、经费不足，装备不到位。随着我市经济社会的不断发展，社会治安形势更趋复杂多样，治安案件大量增加，同时，社会各界对公安工作的要求也越来越高，人员、经费、装备问题已严重困扰着公安工作的正常开展。当前，我市警力与公安部、省公安厅的要求还有较大差距，70％的警种装备达不到公安部标准，工作经费不能满足正常工作需要，特别是关系治安管理和防范的基层警务设施建设落后、装备较差，如，有的社区和村庄因经费不到位，警务室迟迟建立不起来；有的虽然建起了警务室，但却没有警力保障，影响了基层社会治安防范和管理工作。
四、进一步贯彻执行好《治安管理处罚法》的建议
（一）进一步加强民警对新法的学习，有针对性的开展培训工作。针对少数民警存在的特权思想、执法随意性大等问题，要通过深入开展社会主义法治理念教育等活动，树立公安民警为民服务意识，端正执法思想。针对部分民警办案不讲程序、超时限办案的情况，要积极引导他们树立证据意识、程序意识、时限意识和人权意识，进一步转变执法观念。要结合实际工作需要，以解决实际问题为重点，充分利用公安网等媒介，不断学习各种业务知识。上级公安机关，特别是法制部门要充分利用理论素养扎实的特点，进一步加大对下级公安机关的业务指导，加强与基层办案单位和民警的联系和指导，提高基层民警办案水平。同时，要利用多种形式，同社会多方面积极配合，进一步加强对广大群众的宣传，使广大群众知法、懂法、守法，从而大量减少治安案件的发生。
（二）建立起相关部门的协同运作机制。检察院、法院、环保等部门要按照《治安管理处罚法》的要求，依法配合公安机关工作。公安机关要以积极的态度，加强与相关部门的沟通协调，建立治安管理联动机制，确保法律落实到位。
（三）进一步加大罚款裁决的执行力度。公安机关要摒弃传统执行理念，该申请法院执行的，一定要依法申请法院执行，可以采取集中申请、集中执行的方法，解决一批罚款收缴难的案件，特别是有能力而拒不缴纳罚款的案件，一定要强制执行，切实维护法律权威。同时对该依法拍卖的扣押财物要及时拍卖，确保裁决执行到位。
（四）积极向有关部门提出立法建议。针对基层执法民警在座谈会中反映的“拒不缴纳罚款能否变更为拘留措施”以及“法律规定的个别条款不便于操作”等问题，市人大和市公安局要积极向上反映，供上级在修改法律或制定实施办法时参考采纳。
（五）进一步加大警力、经费、装备投入，打牢基层基础，确保社会稳定。市政府要在下大力气解决公安机关建设中的历史欠帐问题的基础上，逐步加大公安机关预算支出，适当增加公安机关人员编制，同时，尽量减少公安机关的非警务活动，让更多的警力从非警务活动中解脱出来。市公安局要进一步在警力、经费、装备、待遇上向基层倾斜，向一线充实，不断加强基层警务设施建设，逐步改善执法条件，使有限的警力、经费在社会治安管理和和防范中发挥更大的作用。
2007年7月25日