关于我市社区卫生服务发展情况的报告
——2007年9月26日在市十二届人大常委会第三十次会议上
市委常委、市政府副市长 高凌芝
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告我市社区卫生服务发展情况，请予审议。
一、发展社区卫生服务的政策基础
社区卫生服务是由政府领导、社区参与，以基层卫生机构为主体，全科医师为骨干，合理使用社区资源和适宜技术，以解决社区主要卫生问题、满足基本卫生服务需求为目标，以妇女、儿童、老人、慢性病人、残疾人等为重点，集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导等“六位一体”的有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。社区卫生服务是人人享有基本卫生保健的基础和载体，既是优化卫生资源配置，有效缓解群众看病难、看病贵问题的切入点，也是带动和促进卫生综合改革的交汇点。
中共中央、国务院于1997年作出了《关于卫生改革与发展的决定》（中发﹝1997﹞3号），提出要改革城市医疗卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。1999年，卫生部、国家发展计划委员会、财政部、劳动和社会保障部等十部委出台了《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》（卫基妇发﹝1999﹞第326号），社区卫生服务发展有了较为具体的政策指导。2006年2月14日，国务院召开了全国城市社区卫生工作会议，成立了全国城市社区卫生工作领导小组。会前，胡锦涛总书记、温家宝总理作了重要指示，国务院审议印发了《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发﹝2006﹞10号），对发展城市社区卫生服务的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，提出了明确要求。
2006年9月22日，省政府召开了全省城市社区卫生工作会议，全面部署了当前和今后一个时期全省的社区卫生工作，印发了《关于发展城市社区卫生服务的实施意见》（豫政﹝2006﹞66号）。会议要求各级政府、各有关部门要提高认识，认清形势，增强发展城市社区卫生服务的责任感和紧迫感。要把发展城市社区卫生服务作为坚持以人为本、构建和谐社会的重要内容，作为推进城市医疗卫生体制改革的重要环节，作为解决群众“看病难、看病贵”问题的重要举措，纳入政府年度目标考核，制定完善各项配套措施，在组织协调、机制建设和物质保障等方面，为加快发展城市社区卫生服务创造良好条件。
全国城市社区卫生工作会议之后，省委常委、市委书记连维良、市长郭洪昌多次听取社区卫生服务工作汇报，并做出了一系列重要批示，要求由市卫生局牵头，各相关委局共同参与，按照《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》精神，开展深入的调查研究，重点进行体制创新和机制创新，促进我市社区卫生服务全面、协调、可持续发展，积极探索符合洛阳实际、惠及洛阳群众的城市社区卫生服务发展之路。2006年6月28日，市政府召开城市医疗体制改革座谈会。9月6日，我市成立了城市社区卫生工作领导小组，主管市长任组长，卫生、发改、财政、劳社、民政、计生、药监、人事、编办、教育、建设、规划等12个部门为成员单位，负责全市城市社区卫生工作的组织领导。10月19日，我市在全省率先召开了城市社区卫生工作会议，全面贯彻落实全国、全省城市社区卫生工作会议精神，下发了市政府《关于发展城市社区卫生服务的实施意见》、《洛阳市社区卫生服务发展规划（2006—2010年）》，明确了社区卫生服务建设的的目标。
目前，发展社区卫生服务主要有两种模式。一是实行收支两条线管理。政府建设社区卫生服务机构，社区卫生服务机构全部收入上缴，支出纳入预算管理，实行全员聘用制，药品政府统一采购、集中配送、零利润销售，切断医务人员个人收入与医疗收入的直接联系，建立以服务数量、质量、患者满意度为主要内容的考核分配机制。北京、杭州、深圳、成都等地区采用此种模式。二是建立政府购买公共卫生服务的有效管理方式。政府建设社区卫生服务机构，明确政府财政对社区公共卫生服务的服务项目和补助标准，建立资金筹集分配、经费核定和绩效考评体系，加强追踪问效，着力提高财政资金使用效率。天津、大部分中西部地区为此种模式。我们洛阳采取的是政府购买公共卫生服务的形式。
二、我市社区卫生服务建设进展情况
洛阳市社区卫生工作，经历了两个发展阶段。第一个阶段2005年以前，在国家十部委出台《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》指导下，我市的社区卫生服务机构从无到有，逐步发展。至2005年底，建成2个中心、55个站，覆盖城区40余万居民。第二个阶段从2006年至今。国务院召开全国社区卫生工作会议后，我市在全省率先召开会议，出台相关政策措施，加强领导，加大投入，创新发展，以政府购买服务和公开招标设置的方式确定了44家社区卫生服务中心，建设社区卫生服务站60个，初步构建起覆盖全市居民的社区卫生服务网络，涧西区创建为全国社区卫生服务示范区，2007年8月30日—31日，省政府社区卫生工作会议在洛阳召开，会议代表参观了我市社区卫生服务中心，我市做了会议经验交流。社区卫生服务建设取得初步成效。
（一）科学规划，明确社区卫生服务建设标准。在社区卫生工作领导小组的统一领导下，对全市社区卫生服务状况和医疗资源进行详细摸底，参考上海、北京、杭州等先进地市的成功经验，制定了《洛阳市社区卫生服务机构设置原则及设置标准》，提出全市按照1个城区办事处(乡、镇)所辖范围规划设置1个社区卫生服务中心的原则，共规划设置46个社区卫生服务中心、80个社区卫生服务站。明确了社区卫生服务机构的工作内容、业务用房、服务设施、科室设置、人员配备、基本设备等基本要求和建设标准。
（二）创新机制，加快社区卫生月网络建设。今年，市委、市政府将“建设44个社区卫生服务中心、70个社区卫生服务站”，列入为城市居民承诺的十件实事。积极引入竞争机制，采取公开招标的方式确定社区卫生服务中心的设置权，加快优质医疗资源进入社区。2006年10月28日，面向社会对规划设置的44个社区卫生服务中心进行了公开招标。第一批中标的31个社区卫生服务中心今年3月底已开诊服务，第二批13家社区卫生服务中心正在加紧建设，年底前全部建成投入使用，建成的中心基本做到了科室设置统一、标牌标识统一、导示系统统一。截止目前，全市共建成社区卫生服务站60个，年底将完成设置70个社区卫生服务站的任务。
（三）完善制度，落实公共卫生补助资金。按照政府购买服务的原则，市卫生局、发改委和财政局联合拟定了《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》、《洛阳市公共卫生服务项目补助标准》，对社区卫生服务机构开展的公共卫生服务项目，分9类26项进行成本核算，制订考核标准。2007年，公共卫生补助资金按每人每年5元标准安排。其中，中央财政转移支付补助3元，市、区两级财政补助2元，按市级60％、区级40％的比例负担。
（四）规范管理，提高社区卫生服务能力。一是依法加强社区卫生服务的监督管理。对建成机构，严格从业人员和技术服务项目的准入，强化其公共卫生服务和基本医疗服务功能定位，严格限制大型医疗设备、二级专科进入，按一级医疗机构确定收费标准，并将居民满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。二是创新服务模式，提高基本医疗服务能力。要求社区卫生服务机构以主动服务、上门服务为主要方式，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民为服务重点，从建立居民家庭健康档案入手，开展社区健康普查，逐步提供、不断完善“六位一体”服务。目前，全市社区卫生服务机构共建立家庭健康档案68138人份，60岁以上老年人建档25000余人份，普查出慢性病患病人数16230人，并部分开展了对高血压、糖尿病病人的规范化管理，普遍开展了形式多样的健康教育，妇幼保健、残疾人康复工作正在逐步融入。三是充分发挥中医药在社区卫生服务中的作用。所有社区卫生服务中心均配备有中医药人员，提供针灸、按摩、熏蒸等中医中药服务。四是加强社区卫生服务队伍建设。计划今明两年，分四批对1500名医务人员进行全科医师、社区护士岗位培训，今年上半年已培训全科医师、社区护士400人。五是以点带面，推动社区卫生服务信息化管理。选取2—4个社区卫生服务中心作为社区卫生服务信息化管理的试点，逐步使社区卫生服务机构管理和服务规范化。六是社区卫生服务列入医保定点。把社区卫生服务机构作为城镇居民基本医疗保险制度的守门人，九月份这项制度将在我市全面启动，社区首诊和双向转诊将随着这项制度的启动得到有效落实并惠及全市60万城镇居民。
三、社区卫生服务建设面临的困难和存在的问题
1、社区卫生服务机构建设经费缺乏。全市社区卫生服务中心多数为政府、企业医院转制或举办，一家为民营医院举办。在机构建设中投入的建设、改造费用从几十万到几百万元不等，共计达到了1300万元，均为自筹。一些单位因资金短缺，设施、设备还不能完全到位。
2、社区公共卫生补助标准低。我市的公共卫生补助只有每人每年5元，现阶段只能做一些基础工作，不能满足居民的需求。如建立居民健康档案、免费健康体检、慢性病防治管理等都需要必要的费用。社区公共卫生服务要进一步实现并得到居民的认可，经费是最大的制约因素。
3、社区卫生基本医疗补助没有到位。社区卫生服务就是要给居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。政府主导是发展社区卫生服务的前提和保障。目前，我市政府购买服务还仅限于购买低水平的公共卫生服务，在基本医疗方面还没有到位。政府对社区卫生服务机构的人员工资、药品差价、房租、水电费等方面没有任何补助，医保的各项优惠政策还没有全部落实，社区卫生服务机构仍靠收入养活自己、维持运转，居民对社区在医疗服务价格的优惠感受不深。
4、社区卫生全科培训经费没有保障。社区医生在我国习惯称为全科医生。没有好的全科医生，社区医疗就是空架子。目前，社区卫生工作刚起步，全科医生在我市还是空白，我们已有计划地安排了全科医生、护士岗位培训。但是，全科培训是一项持续性的工作，要有必要的专项培训经费和配套政策来保障。
四、代表视察反馈和汇总各方面的问题及建议
8月21日—22日，市人大李柳生副主任带领部分人大代表对社区卫生工作进行了视察，对我市社区卫生服务发展取得的初步成效予以充分肯定，同时，指出了我市社区卫生服务发展中存在的问题。
一是政策宣传不到位。各级政府要充分认识到社区卫生工作的重要性，将政府购买公共卫生服务的资金列入财政预算，并逐年增加。要切实加大宣传力度，使社会各界和居民群众了解社区卫生服务六位一体的功能，享受到社区卫生安全、方便、价廉的服务。
二是医保落实不到位。社区卫生服务发展正在起步阶段，劳动保障部门要降低医保门槛，将更多的社区卫生服务机构纳入医保范围，并加大社区就诊报销比例，引导居民群众首诊进社区，逐步形成社区卫生服务机构和医院之间的双向转诊机制，支持社区卫生服务发展。
三是社区卫生发展扶持不到位。政府要制定有关政策，积极扶持社区卫生服务机构建设，对于改造、建设费用予以必要的补助，水、电、房租费用给予一定的政策优惠，扶持社区卫生服务发展。
四是补助经费标准低。2007年，我市社区公共卫生补助标准仅为每人每年5元，其中中央财政补助3元，市财政补助1.2元， 区财政补助0.8元。上海市财政补助标准为每人每年30元；郑州市为每人每年13元(中央财政补助3元、市、区财政补助10元)。我市市财政补助标准和外省、市差距较大，要尽快提高补助标准，并且建立补助经费定期增长机制，以满足社区卫生服务发展需要。
五是社区卫生服务没有实现全覆盖。我市共规划社区卫生服务中心46个，服务站80个。今年建成中心44个、站70个，还有少数办事处和社区还是空白。要积极采取措施，以多种形式发展社区卫生，尽快实现全覆盖，让全市居民都能享受到“15分钟医疗圈”带来的方便。
五、下步工作打算和措施
首先非常感谢各位人大代表对社区卫生服务发展的关心和支持，希望人大各位领导、各位代表继续关注社区卫生工作，为加快社区卫生服务发展创造良好的环境。同时，我们将对人大视察社区卫生和汇总各方面提出的问题及建议认真梳理，专题研究，积极采取措施，努力推进社区卫生工作。
1、加强社区卫生服务机构能力建设。明年，我市社区卫生服务网络初步建成后，转入能力和内涵建设，我们将进一步拓宽服务领域，完善“六位一体”的服务功能，落实公共卫生服务项目，提高社区卫生利用率。
2、完善公共卫生补助考核机制。建立健全社区卫生服务工作的考核评价体系，进一步规范和细化社区卫生服务工作的考核标准，建立社区卫生服务工作的考核制度，将考核结果与居民满意度挂钩，并作为社区卫生服务机构应得政府补助的依据。
3、建立财政补助定期增长机制。2007年按每人每年5元标准安排，随着经济发展和社区建设的需要，争取社区公共卫生补助。经费年增长幅度不低于25％，到2010年达到每人每年不低于10元的标准，由市、区两级财政按60％、40％比例分担。
4、全面落实医保优惠政策。随着城镇居民医疗保险的实施，医疗保险覆盖面进一步扩大，出台引导参保人员充分利用社区卫生服务的优惠措施，降低居民在社区卫生服务机构就诊的自付比例，提高报销比例，以政策来引导参保人员充分利用社区卫生服务。
社区卫生工作取得了初步成效，但距离居民群众的就医需求还有较大差距。我们将以此次人大视察社区卫生工作为动力，进一步创新和完善工作机制，切实加强领导，狠抓工作落实，努力把我市社区卫生服务发展提高到新的水平。同时，我们也希望全社会给予卫生事业支持、理解和帮助，共同为提高群众健康水平，促进社会和谐做出更大的贡献。
谢谢大家!
2007年9月26日