洛阳市人民政府关于洛阳市国有资产监督管理情况的专项报告
2007年9月26日在市十二届人大常委会第30次会议上
洛阳市人民政府副市长 丁福浩
主任、各位副主任，秘书长、各位委员：
按照市人大办公室《关于在全市开展国有资产监督管理情况调研与视察活动的通知》要求，市政府组织相关部门对我市国有资产监督管理情况进行了认真调研，现专题报告如下。
一、我市国有资产构成和分布情况
截至2007年5月底，洛阳市国有资产总量537亿元。其中：企业国有资产373亿元（市级企业国有资产237亿元，县区级企业国有资产136亿元）；行政事业单位国有资产164亿元（市级行政事业单位国有资产75亿元，县区级行政事业单位国有资产89亿元）。
（一）企业国有资产情况
1、市出资企业国有资产状况
按照2007年5月市属国有企业产权登记检查情况，目前市国资委掌握市出资企业共50户（不含二级及以下子企业78户），其中国有独资企业28户，国有控股企业13户，参股企业9户。
截至2007年5月底，50户市出资企业国有出资额51亿元；资产总额420亿元，其中国有资产237亿元；负债总额225亿元；净资产195亿元，其中国有权益84亿元。
国有资产主要分布在国有独资及控股企业：其中28户国有独资企业占有国有资本17亿元，拥有国有资产132亿元，国有权益59亿元；13户国有控股企业占有国有资本27亿元，拥有国有资产98亿元，国有权益23亿元。9户参股企业占有国有资本7亿元，拥有国有资产7亿元，国有权益2亿元。
2、市出资企业2007年1—5月经营情况。
截至2007年5月底，50户企业实现销售收入131亿元，较上年同期增长22％；实现利润14亿元，较上年同期增长207％；上缴税金13亿元，较上年同期增长79％。其中国有独资企业实现销售收入38亿元，利润12.6亿元，上缴税金9.2亿元；国有控股企业实现销售收入57亿元，利润1亿元，上缴税金2亿元；国有参股企业实现销售收入36亿元，实现利润4171万元，上缴税金1.8亿元。
3、县(市、区)出资企业情况。
根据2006年国有资产统计年报显示，截至2006年底，县（市）、区出资企业314户，其中国有独资企业265户，国有控股企业46户，国有参股企业3户。县(市)、区出资企业资产总额170亿元，其中国有资产136亿元；总负债116亿元；净资产54亿元，其中国有权益43亿元。
（二）行政事业单位国有资产状况。
1、行政事业单位户数和人员情况。
截至2006年底，我市在编且独立核算行政事业单位共有4206户(行政单位919户，事业单位3287户)，其中市级512户(行政单位108户，事业单位404户)，县区级3694户(行政单位811户，事业单位2883户)。
全市行政事业单位定编人数140，687人，实际在职152，293人，离退休40，508人。其中市级行政事业单位定编人数32，787人，实际在职32，297人，离退休12，238人。
2、行政事业单位资产总体情况。
截至2006年底，全市行政事业单位资产总额164亿元(行政单位资产42亿元，事业单位资产122亿元)；负债总额60亿元；净资产104亿元。其中市本级资产总额75亿元(行政单位资产13亿元，事业单位资产62亿元)，负债总额27亿元，净资产48亿元。
二、我市国有资产监督管理情况
（一）组建机构、落实责任，建立和完善国有资产监管体制。
建立和完善国有资产监督管理体制，是加强国有资产监督管理的基础。2004年，按照党的十六大提出的“深化国有资产管理体制改革”精神，以及政企职责分开、政府的公共管理职能和国有资产所有者职能分开、国有资产的行政管理职能与经营职能分开、国有资产所有权与企业法人财产权分开的原则，我市设立了市国有资产监督管理委员会，将原由财政部门统一监管的企业国有资产划归国资委，逐步建立起财政、国资两部门各司其职、分工协作的国有资产管理体制。监管主体明确后，各监管部门认真履行职责，积极出台了资产评估、业绩考核、财务监督、年薪制等多项规范性文件，国资监管工作取得了积极进展。
（二）健全制度，强化企业国有资产基础管理。
一是加强产权管理，理顺产权关系。2005年，我市对企业国有产权进行了重新登记，初步摸清了国有资本的分布状况，为国有经济布局和结构调整提供了依据，为规范管理国有产权打下了良好基础。在此基础上，要求企业国有产权转让全部实现进场交易，公开披露转让信息，广泛征集受让方，确保产权转让公开透明，防止了国有资产流失。
二是加强风险管理与控制，增强企业抗风险能力。建立了风险管理制度，成立了风险评价组织，对企业对外投资、担保行为进行评价，严格控制国有企业的担保行为；制定了《洛阳市出资企业重大投资事项备案程序》，实行重大投资备案制和审批制；推行总法律顾问制度，在部分企业设立了法律事务机构，对企业依法决策、依法经营、依法维护权益起到了积极作用。
三是初步建立了企业负责人经营业绩考核体系。从2006年4月起，对一拖、洛钼、洛玻等11户企业进行了清产核资，通过财务清理、资产清查、价值重估、损失认定和资产核实，摸清企业国有资产家底，核实了资产质量和国有资本金底数，为进行经营业绩考核、绩效评价及确定国有资产保值增值目标打下了基础。2007年又建立了企业财务快报等制度，及时掌握出资企业的生产经营情况。在清产核资的基础上，与首批8户试点企业的负责人签订了经营业绩目标责任书，实行业绩考核制度，激发企业经营活力。
四是建立以财务监督为核心的监管体系。按照市委九届四次常委会议“采取外派监事会、委派监事进入企业监事会、派出财务总监等形式，对企业国有资产进行有效监督，确保国有资产及其权益不受侵犯”的精神，市编委及时批复了洛阳市国有企业监事会及人员编制等事项，目前监事会主席已经到位，正在进行工作人员选调、选聘工作。监事会将以财务监督为核心，注重过程监督，主要通过检查企业负责人的经营行为，评价其经营管理业绩，验证企业财务报告的真实性、合法性，提高监督的实效性。
五是加强对企业重大事项的管理。建立了《市出资企业重大事项月报告制度》，企业发展战略、重大投融资项目、重组、分立、合并、破产、股权转让、资产处置等重大事项，都必须向国资委报告，按程序和规定审批。同时，对企业重大投资项目实行备案，促进企业提高投资决策水平，减少和避免投资风险。
（三）深化改革，不断增强市出资企业的活力和竞争力。
一是利用承债式收购、以存量换增量等形式，促进具备发展潜力的企业与中央、省属优势企业进行资产重组，通过增资扩股、股权划转等方式引进战略投资者，实现强强联合。洛玻集团2006年底与中国建筑材料公司签订协议，将我市持有的70％股权划转给中建材，中建材以现金方式增加洛玻子公司资本金4000万元，帮助企业开辟融资渠道，提供贷款担保2.5亿元，并对企业发展重新规划，以洛玻为平台整合国内玻璃行业，提升浮法玻璃工艺技术。洛耐及省属在洛的洛铜、单晶硅等企业，先后采取产权划转、承债式收购等方式，选择战略合作伙伴，与优势企业进行重组，促进了产业升级和高科技产业的发展。
二是企业改革与脱困相结合，一批困难企业通过破产重组甩掉包袱，实现快速发展。洛钢、洛阳氮肥厂、洛轴等企业破产后利用有效资产招商引资，逐步摆脱了困境。洛钢重组完成后，安排就业1426人，今年前5个月实现销售收入4.2亿元，实现利润9839万元，完成年计划的196％；骏马化工重组洛阳氮肥厂后，生产经营形势持续好转，今年前5个月实现利润1065万元，同比增长203.6％；洛轴破产后有效资产将以永煤为主体、以LYC为平台，实行资产深度整合。
三是借助资本市场，募集发展资金，实现跨越式发展。栾川钼业集团今年4月26日成功上市，共募集资金81亿港元。上市当天收盘10.82港元，比招股价6.8港元上升59％，公司市值达527.58亿港元。根据香港中介机构统计，公司按市值位列世界矿业上市企业笫31位。栾川钼业公司成功上市后，资产总量实现了翻番，行业影响力与日俱增。
（四）摸清底数，对行政事业单位国有资产实施全过程监管。
一是贯彻落实国家、省规定，进一步明晰行政事业单位国有资产监管责任。以财政部颁发的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》和省政府《河南省行政事业单位国有资产管理办法》为指导，拟订了《洛阳市行政事业单位国有资产管理办法》，进一步明确了行政事业单位国有资产的管理职责，形成了“财政部门一主管部门一行政事业单位”三个管理层次的行政事业单位国有资产监督管理体系。
二是组织开展了两次资产清查，基本摸清了我市行政事业单位国有资产存量。2006年，市财政局联合市监察局、法制局等部门开展了市直行政事业单位非经营性资产转经营性资产专项清查，对清查出的违规事项进行了查处和纠正。今年1—7月开展了全市行政事业单位资产清查，共查出待核实资产盘盈(单位应入而未入账资产)28亿元，其中市本级5亿元，基本掌握了我市行政事业单位国有资产的存量情况。
三是强化资产管理与预算管理、财务管理、政府采购相结合，合理分配、使用资金，发挥财政资金使用效益。明确要求各单位和财政部门在编制部门预算时，要根据各单位现有的资产存量、使用状况、费用开支状况，来安排和分配财政资金；要求各行政事业单位，资产的配置、使用、处置与财务管理同步，每一项实物资产要有与之对应的账务记录，做到账证相符、账卡相符、账物相符；行政事业单位购置资产时，属于政府采购范围内的资产，必须进行政府采购，实行“阳光配置”。
四是创新思维，实现国有资产在退出过程中的收益最大化。从2005年起，市财政对我市行政事业单位的资产处置实行了统一管理，采取统一评估、公开拍卖、收入全额上缴国库的办法，有效杜绝了国有资产在基层单位的流失，实现了行政事业单位国有资产处置收入的最大化。今年，市财政进一步扩大了资产处置公开操作的范围，从单一的汽车到专用设备、无形资产、房屋建筑物等，共实现资产处置收益5250.44万元，全部上缴了市国库。
三、我市国资监管中存在的主要问题
我市国有资产监管工作虽然取得了实质性进展，但仍存在着一些问题。如投资主体权责不清，部分监管措施失效，外派监督机构职责发挥不够得力，资产管理不够规范，整体运营效率还不够高等。具体如下：
（一）企业国资监管中存在的问题。
一是多数企业盈利能力低下，部分小型国有企业经营困难。调研的50户企业中大部分企业盈利能力低下，处于保本经营状态，维持职工工资已经相当困难。部分企业因债务负担沉重、产品市场竞争力弱等因素，已失去了生产经营的条件，多数职工下岗回家，目前仅仅依靠房屋租赁来维持职工的最低生活保障。
二是企业融资困难长期存在。由于企业债权主体和融资渠道单一，银行成为企业最大的债权人。高负债率下的低资产收益率，使得企业债务问题成为加快发展的重要“瓶颈”。随着企业风险意识的增强，一些临时性和小额融资业务因无担保单位，使企业经营资金出现断链。
三是连环担保成为企业的沉重负担。由于历史原因，企业间连环担保十分普遍。因巨额担保而可能导致的巨额或有负债风险，阻碍了企业的改制重组，一拖，洛轴、洛耐、洛玻等大企业尤其突出。
四是国有企业的激励约束机制尚待完善。我市虽然对国资监管制度进行了改革；在部分企业实行了年薪制等激励机制，但约束机制尚待完善，国有企业广大员工的工作积极性也未得到完全激发。
五是县级国有资产管理难以理顺。按照新的国有资产监管体系，县级人民政府不单独设立国有资产监督管理机构，而在财政部门设立国资办公室管理各自国有资产。由于机构的不对应，造成企业国有资产监管市、县两级信息不能直接沟通。
（二）行政事业单位国资监管中存在的问题。
一是部分行政事业单位资产基础管理薄弱。部分领导资产管理意识淡薄，“重钱轻物”、“重购轻管”，单位无资产管理规章制度，固定资产无专人负责管理，固定资产无明细账、无卡片、无台帐，账账不符、帐实不符情况仍然存在，许多报废、损失、无使用价值资产长期挂帐。许多土地、房产未办理使用权、所有权证。工程完工后长期不进行决算，不办理移交手续，不入固定资产账目。
二是资产配置不尽合理，处置较随意，资产使用效率较低。资产配置不均衡，差别较大；部分单位资产处置不按程序报批，不进行评估，不公开拍卖，资产收益不上缴；存在许多闲置浪费、低效资产，对资产维护、保养不够。
三是资产出租、出借、对外投资、担保等管理不规范。根据国家、省政府有关法律、法规要求，行政事业单位利用国有资产出租、出借、对外投资和担保行为，必须经过财政部门审批，而我市目前绝大多数都未报批。
四是资产收益管理不规范。部分行政事业单位存在资产出租、出借、对外投资等现象，但收益未按“收支两条线”规定上缴财政，这些游离于财政部门监管之外的国有资产应得收益不仅影响了我市的财政收入，也造成了国有资产的流失。
四、下一步国有资产监督管理工作的重点
今后，我们将以确保国有资产保值增值为核心，以提高国有经济的竞争力、带动力为目的，调整和优化经营性国有资产布局，促进资产资本化，放大国有资本功能，逐步建立和完善现代企业经营机制、技术进步机制和产权合理流动机制，实现公平竞争和资源优化配置；以加强政权建设、促进各项社会事业发展为目的，以市场化、社会化改革为取向，推动经营性事业单位企业化改制进程，保障非经营性资产的效益最大和完整安全，构筑与市场经济相适应的非经营性国有资产管理、使用、退出、考核和监督机制。
一是进一步深化国资监管体制改革，不断完善国有资产监督管理体系。按照国家、省、市有关规定，国资、财政部门要各司其职、各负其责，认真履行国有资产监管职责，建立审计、监察、司法等部门的联动机制，加大国有资产监督管理力度，严厉打击国资管理中的违法、违规行为，严防国有资产流失。
二是加快企业改革步伐，对国有资本进行有效调整。深化改革仍是各项工作的重中之重。我市将采取有效措施促进国有资产逐步从一般性竞争领域和行业退出，向支柱优势产业、基础性产业和高新技术产业转移。运用现代企业制度的资本模式，通过参股、合资、合作、联营等多种形式，以较少的国有资本控制较多的社会资本，放大国有资本的功能，进一步提高国有资本的影响力、控制力和带动力。
三是建立完善的激励机制和责任追究机制，增强企业盈利能力。在完善公司法人治理结构的基础上，形成以国有资产保值增值为核心内容的科学考核体系，严格考核国有资产的运行质量；全面推行企业负责人离任审计制度和重大项目后评估制度，建立完善的责任追究体系。通过建立激励和约束机制，推进国有资产经营者的人力资本和企业的技术资本资产化，逐步形成以年薪制、持有股权等为主要形式的国有企业分配激励机制，激发全体员工经营动力，提高国企盈利能力。
四是强化内部管理，夯实企业发展基础。国有企业要保持持续稳定快速发展，必须在管理上下苦功夫、硬功夫。既要重视成本费用控制工作，建立和落实成本费用管理目标责任，又要不断创新资金管理模式和融资方式，降低资金占压和融资成本，提高资金使用效率，还要加强内控制度建设，建立规范的授权审批制度、责任联签制度、内部审计制度和责任追究制度等重要制度体系，加强重大决策的审核把关，为企业发展提供有力保障。
五是形成合理的国有资本投入机制，改变单一的融资渠道。抓紧探索建立国有资本经营预算制度，对国有资本运营形成的资产收益进行再投入。调整国有资本的投入和再投入，创造新的经济增长点。拓宽融资渠道，改变银行成为企业唯一债权人的局面，采取融资租赁、引入其他资本等多种形式，实现多种资金来源，解决发展“瓶颈”问题。
六是建立健全管理制度，实现对行政事业单位国有资产的精细化管理。抓紧出台《洛阳市行政事业单位国有资产管理办法》，严格按办法要求，建立健全行政事业单位资产配置申报审批和调剂制度、资产使用管理制度、资产处置管理制度、工程决算和资产移交制度等，由监管部门按照制度规定、资金情况和单位资产存量、工作需要等，从严审批，合理调配；要切实实现资产管理与预算管理、财务管理、政府采购、绩效评价相结合，凡政府采购范围内的资产配置，必须实行政府采购，以节约财政资金；对资产配置的合理性和使用的有效性要进行绩效评价，优化资源配置，实现资源共享，提高资产的使用效益。
2007年9月26日