关于水资源管理的立法调研报告
市人大常委会调研组
（2008年4月30日）
根据市人大常委会2008年立法计划安排，3月份，市人大常委会副主任吴喜照带领市人大常委会农工委、市水利局、市法制局及市计划节约用水办公室等单位的同志，先后赴成都、重庆、宜昌等地，对水资源管理的立法或制定规章情况等进行了调研。期间，分别同这些市的人大常委会和法制、水利等部门负责同志进行了座谈，听取了人大及水利部门关于水资源管理立法的情况介绍，详细了解了立法过程中遇到或存在的问题以及解决办法。此次调研汲取了兄弟城市的先进经验和一些好的做法，也找出了我市存在的差距和不足，进而提出改进建议。现将调研情况报告如下：
一、外地的主要经验和做法
（一）领导重视，立法工作起步较早。为了规范水资源的合理开发、利用和管理，保护水资源环境，提高人民的生活质量和饮水安全，重庆市和四川省成都市、宜昌市等地的领导和相关部门非常重视水资源的管理和立法工作，成都市于1992年颁布实施了《成都市水资源管理条例》，重庆市在1998年制定出台了《重庆市水资源管理条例》。随着《中华人民共和国水法》的颁布实施和经济社会的快速发展，两市均于2003年对该市的《水资源管理条例》进行了补充修订，这对于两市加强水资源的合理开发、可持续利用、规范管理和保护提供了法律依据。成都市2008年还将制定出台《成都市节约用水管理条例》，为成都市创建节水型城市创造了有利条件。
（二）主管部门和执法主体资格明确，职责清晰。在我们走访的诸城市中，成都市可以说是一枝独秀。该市是国家实现城乡统筹一体化管理的试点城市，政府对各部门的设置和职能进行了整合和划分，实现了对水资源的统一管理。即由水行政主管部门统一负责水资源的开发、利用、保护和管理工作，不仅包括城市供水、排水、污水处理、施工降水、空调取水，还涵盖了对矿泉水、地热水等涉及水的管理。这样做避免了由部门职责交叉带来的工作效率低下，管理不到位和管理上的空缺等弊病，使水资源的管理具有长远性和全局性，也使管理更具体、更缜密、更切合实际，更有效。
重庆市等其它城市的水资源管理体制和现状与我市基本相同，也存在着部门之间职能交叉的问题。所不同的是，这些城市为实行水行政部门统一管理，大都以法规或政府规章的形式对各相关部门的职能进行了明确和界定，使这些部门各司其责，相互协作、相互配合，最大限度地避免由于职能交叉而造成的对水资源管理的不畅。
（三）水资源管理法规具体明确，具有较强的可操作性。走访的这些城市，在他们的法规中，对水资源的合理开发、可持续利用、节约和保护范围、保护措施以及违反规定所应负的法律责任等方面都做了较为详细的规定，明确了水资源总体规划和专业规划的编制、审批和备案程序，对水资源的配置和取用水管理等方面也做了明确规定，明确了违反这些条例应负的法律责任。这些规定切合实际，可操作性强。
（四）建立了行政执法监督制度。为加强水资源管理，成都市成立了水政执法队伍，其职能是按照相关的法规、规章对防汛、城市供排水、污水处理、水资源费的征收、加价水费的收取、防治水污染、保障生活饮用水安全等开展执法监察工作，对违反法律、法规和规章的行为进行行政处罚，保证法律、法规和规章的贯彻执行。重庆市、宜昌市也都成立有水政执法监察队伍。
（五）把水资源管理与建设同构建和谐社会结合起来。从调研情况看，各城市都在积极创建节水型城市，他们首先把水资源的可持续利用做为发展经济、保障群众生活的先行条件，努力打造蓝天碧水、人与自然和谐的优美环境。由于有法规、规章作依据，加之管理统一、有序，执法监察有力，取得了明显的成效。成都市已将水源上的污染企业全部迁出，并要求只能从事生态事业项目。目前，该市污水处理率已达90%以上，并要求农村都要建污水处理厂，其中各县、乡、镇水源地的污水处理厂要求今年全部建成。
二、我市水资源管理现状及存在的主要问题
（一）水资源管理现状
洛阳市是全国缺水城市之一，水资源较为贫乏，人均水资源占有量仅为440立方米，只有全国人均占有量的1/5，且水资源时空分布不均，呈现南多北少、盆地多丘陵少的状况。水资源的开发利用难度大，水污染治理难度大，水生态环境保护的工作量大。
目前在水资源认识上也存在一定的误区：一是把洛阳周围有3座大型水库都可以给洛阳供水，误认为洛阳市的水量充足。其实，洛阳市没有对这些大型水库水资源的调配权，即使调来了水也需要大量的资金投入，调水的成本很高。二是把城市可利用的水比较多，误认为洛阳市的水用不完，忽视了丘陵地区以及农业缺水的严重情况。三是把城市供水量大误以为经济繁荣主要指标之一，孰不知用水量大，浪费大，排污多，污染严重，治理成本高。相比之下，节水的成本远远低于染水治理的成本，更重要的是少取水少用水，不仅节约了资源，而且保护了水生态环境。
（二）存在主要问题
1、多龙管水，难以解决水资源管理中出现的各种矛盾。目前洛阳市涉水管理的部门有水利局、公用事业局、建委、国土资源局、环保局等，这些部门各管一块，矛盾很多，对水资源管理的认识程度、管理程序差异很大，形不成统一有效的管理局面，既浪费了水资源，又浪费了大量的人力、物力、财力。
2、职责不顺，难以形成涉水事物管理的统一局面。按照《水法》的规定，水利部门是水资源管理的主管部门。但我市在水资源管理上缺乏统一的管理，使水资源管理工作仍然处于混乱之中，擅自打井和无序封井的时有发生给国有资产造成很大浪费，给安全生产也造成严重隐患。
3、多头收费，造成水资源费的大量流失。按照国家有关法律法规的规定，水行政主管部门是水资源征收主管部门。但目前我市水资源费的征收工作是多头管理，多家征收，出现了不缴、少缴的情况，谁也管不了的局面，造成水资源费的大量流失，浪费严重。
4、水环境保护、水资源可持续利用的任务艰巨。流经洛阳市的四条河流均有不同程度的污染，瀍河、涧河尤为严重，这对洛阳的地下水有严重的水质影响。目前市里虽然投入巨资建设了一些污水处理厂，起到了治污的重要作用，但是还没有从根本上扭转水环境恶化的局面，治理水污染、保护水环境的任务仍然非常艰巨。
污水治理、水土流失治理、自然植被的恢复、水环境的保护、节水型社会建设等都是水资源可持续利用重大工程的重要环节，每一环节的任务都很艰巨，它不仅需要人力、物力、财力的大量投入，更需要多少代人坚持不懈的努力才能得以实现。
四、几点建议
（一）加强领导，加快水资源管理立法步伐。水资源是人类赖以生存和社会发展不可缺少而又无法替代的物质资源。为加强水资源的合理开发、永续利用、规范管理和保护，促进生态环境建设，提高人民生活质量和饮水安全，制定水资源管理条例，把我市有限的水资源纳入法制化、规范化管理轨道，势在必行。市政府应高度重视，切实把水资源立法工作提上议事日程，加快立法步伐，力争在8月份把水资源立法草案提交市人大常委会进行审议，确保年底该法规的出台实施。
（二）改变多龙管水，实行水务一体化管理。改变多龙管水现状，形成涉水事务一体化的局面是加强水资源管理的根本出路。全国有不少城市都实行了涉水事务一体化管理，这是形势发展的客观要求，也是在资源管理上减少浪费、减少扯皮、提高效率、优化环境的重要举措。洛阳市作为全国较大城市之一，在水资源管理工作上应体现出法制化与规范化管理的统一。
（三）减少浪费，实行水资源费统一征收管理。统一标准，统一征收，统一使用，是水资源费征收管理工作的大趋势。水资源费由水利局一家征收，由财政局、水利局等部门按规定安排水资源费的使用管理，不仅可以减少流失增加财政收入，更重要的是规范了征收管理工作，减少了水资源浪费。
（四）规范管理，提高水资源管理执法力度。建立规章、健全队伍、理顺体制是加强执法工作的根本途径，要加强执法队伍建设，让执法部门有足够的手段来体现水资源管理及费用征收的强制性。
（五）加大投入，加强水环境治理和保护。洛阳市水环境治理和保护任务十分艰巨，要确保我市水资源环境的治理和保护，市政府应加大治理资金的投入力度，实行水务一体化，科学规划，规范管理，节约水资源，为我市创建节水型城市做出贡献。
2008年4月30日