石海钦副主任在全市2008年度地方立法工作会议上的讲话

市人大法制委员会主任委员、市人大常委会副主任  石海钦

同志们：
　　今天，市人大常委会和市政府在这里联合召开全市2008年度地方立法工作会议，刚才，陈玉海主任和徐新局长对地方立法工作讲了很好的意见，也很有指导价值，刘孟林副秘书长代表市政府也给今年的立法工作提出了明确的要求。搞好立法工作，对坚持以法治国的基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作的法治化，保障公民的合法权益，都有着重要意义。因此，市委对我市的立法工作提出了很高的要求。
　　就我市目前的立法情况看，呈现出两个特色：一是工作要更加认真。从每一部法规的立项、调研、立法、报审等各个环节都表现的非常认真；二是质量不断提高。近年来制定的法规，从政府的提请到市人大常委会的审议，中间环节的改动都不是很大。法规报省审批时，也基本不涉及原则性修改，只是个别的文字性改动。在省人大审批时，基本是满票或者高票通过，得到了省人大领导的认可，可以说通过大家的共同努力，通过对各个环节的严格把关，我们的立法质量已经有了明显的提高。
　　就我市面临的形势看，也呈现出两个特点：一是地方立法空间更小。随着社会主义法制体系的不断完善，随着法律法规条文内容规定的更加具体，使得地方的立法空间更小。如，在《交通安全法》中，把开车不准打手机都作了具体规定，如此的具体化、使得我们地方立法的空间非常有限。二是对地方立法要求更高。无论是从立法程序的规范上，还是从法规条款的操作性上，都对我们提出了更加严格的要求。在如此小的立法空间中，如何突出地方特色，把握好立法质量，对我们压力很大。
　　为了做好立法工作，在正式立法项目中，07年8月份在听取调研项目汇报时，我们拟订了5个，考虑到今年市人大面临换届，工作量不宜太大，最后定为三个正式立法项目。在调研项目中，我们通过五种途径广泛收集：一是在元月份对现行有效的35部法规进行了评估，看哪些需要修订；二是在6月份我们发出了一个征集项目通知，向“一府两院”、县区人大、社会各个方面进行广泛征集；三是对五年立法计划进行筛选；四是向市级领导干部征求意见；五是参考了外地立法项目。通过上述途径，征集到了57个项目，经过初步筛选，选定了20个项目。然后召集与之相关的12个委局召开专门会议，一项一项地进行研究论证，初步拟定了5个项目，加上正式立法项目筛选下来的二个，共计七个调研项目。10月份我们到省人大进行了沟通，在征求意见的基础上，进行了个别的调整。后经市政府常务会议提请、市人大主任会议决定并报省人大批准，形成了今天通报的三个正式项目，5个调研项目。
　　下面，围绕今年的立法工作，我再着重强调四个方面：
　　一、关于正式立法项目。
　　一是要树立正确的立法理念，即树立“以人为本、立法为民”的立法理念。立法是权力资源合理配置的手段，立法的过程也是权力资源合理配置的过程。我们在立法时要寻求一种平衡点，合理平衡公权力和私权利。既要对被管理的法人、社会组织、公民的行为进行规范，又要对执法主体的行为进行规范。法规在调整社会各个方面的法律关系时，要体现公平公正的原则，绝不能搞权力垄断。要深刻理解《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》的立法本意，要更新我们行政管理的工作理念，始终把服务理念贯彻其中。虽然我们的理念也在转变，但还比较缓慢，如果我们能从思想上真正把行政管理部门变为行政服务部门，那就真正体现了我们的服务理念。如，九十年代在美国发生的“天价咖啡赔偿案”，法院判麦当劳咖啡店赔偿286万元美元的事实（略），深刻体现了他们的有关法律是以有利于普通老百姓为前提的。再如，“交叉换肾案”中，由于《器官移植管理条例》中的规定在操作时难以准确把握，以致在不同的医院形成截然不同的认识。这都启示我们一定要体现以人为本的理念，要把法规规定的内容具体化，增强其可操作性。
　　二是要体现立法的基本原则，即，坚持法制统一。既要与上位法不抵触，又要与同位法不冲突。
　　三要突出立法的重点，即，保证立法质量。虽然我们已积累了一定的立法经验，但我们立法背景已发生了相关大的变化，一是上位法在不断出台、修改；二是我们的现实生活也在不断变化，三是人们的思想理念也在不断变化。因此，我们的立法工作不能仅凭经验。有一个“卖草帽的故事”（略），就深刻地揭示了这方面的道理。我们要与日俱进，不能犯经验主义错误。如何做到突出立法重点，提高立法质量呢？我认为，一是要认真论证。没有认真论证，缺乏科学依据，不符合实际的法规根本无法实施；中央电视台“创新”栏目里讲了一个“冰箱设计”的例子（略），充分说明了科学论证的重要性，这是一种理念的差异；二是具体条款的设置要科学严谨，可操作性强。如果法条设置不当，一是加大执法成本，造成执法成本过高。如，英国的禁酒法、我市的《烟花爆竹管理条例》；二是加剧违法现象发生。如，汽车撞人致伤的赔偿额度如果高于撞死的赔偿额度，就会造成撞伤不如撞死的现象；三是会使法律法规苍白无力，失去应有的尊严。如果不进行调研论证，一是缺乏科学依据；二是规定不符合实际；三是根本无法操作。
　　四要如期完成立法任务，严肃立法计划。正式立法项目是在认真调研的基础上进行的，个别正式项目没有提前调研，这是在与省人大沟通后，根据客观实际，体现以人为本的理念做出的适当调整。这相对于调研过的项目工作会紧张些，但与之类似的法规在其它城市已有经验可供借鉴，再结合我市实际进行修改论证，应该说也没有太大难度。因而只要列入正式立法项目，必须如期完成。
　　五、相关部门要全程配合。现在出现一种情况，就是我们的有关部门，在法规进入一审二审后，缺乏参与积极性。在去年有两个委局，在法规报省人大审批时，未能派人参加，对提出问题，也无法得到准确解答。因而我们的立法要求相关委局不但要全面配合，而且要全程配合。
　　另外，有些法规需要相关的配套性文件。比如《陆浑水库饮用水水资源保护管理条例》，水库的具体界限规定由市政府来界定，但至今市政府仍未界定。对于这种情况，一是要求我们在立法的同时，这类配套性的文件要同步进行；二是法规公布以后，原则上配套的文件要同时公布；三是至今仍未公布的相关配套文件，要总结教训，及早公布，希望法制局尽快落实。
　　二、关于调研项目，一要及早准备；二要科学制定，有针对性地提出具体方案，三要适时提出具体意见。8月底前完成立法调研，提出意见，为编制明年的立法计划提供依据。
　　三、关于规范性文件的备案审查工作。在去年颁布的《监督法》中，对规范性文件的备案审查用专门一章来规定，可见其重要性，大家必须引起高度的重视。
　　一是备案审查必须明确专人负责。这里包括人大和政府都要有专人负责，人大在未正式成立备案审查科之前，人大法工委必须明确有专人负责。政府法制局也做同样要求。
　　 二是必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。我市的规范性文件备案审查整体有待加强，要引起我们的高度重视。
　　三是必须遵循备案审查的工作程序。省里将会在近期出台具体办法来规范备案审查的工作。
　　四是规范性文件主要审查其合法性，个别的也要审查其合理性。
　　五是原件要及时报备，目录半年报备，每年形成一个报告。而且每年我们要专门召开一次备案审查分析总结会。
　　六是把备案审查环节前移。在规范性文件出台之前，如果说“一府两院”的法制部门，对某些问题把握不准，可以提前沟通一下，尽量避免事后纠正，否则会搞得很被动。
　　四、认真编制下一届五年立法规划。
　　对此人大法工委，要及早着手，进一步扩大公众的参与度，广泛征求各方面意见，认真地筛选，科学论证。使制定的五年立法规划更具科学性、合理性，真正对今后对我市的政治、经济和社会发展起到积极的作用。
　　我相信大家的共同努力，今年的立法工作一定能够出色的完成，谢谢大家。

2008年2月22日