实施阳光监督 增强监督实效
——浅谈人大常委会监督公开原则
仁 余
监督法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的情况，向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。公开人大常委会监督工作，是提高人大常委会监督工作实效的有效途径，是监督法坚持阳光监督的一大新亮点，是我国民主政治发展的重大制度创新。如何坚持监督公开原则，需要地方人大常委会不断提高认识，在监督工作中不断探索和 实践。下面，笔者结合工作实践，就人大常委会监督公开原则谈点粗浅的认识和体会。
一、明确监督公开的重要意义，自觉推动监督公开工作
公开，是新时期人大常委会监督工作必须遵循的一条重要原则，是人大工作的一项制度安排，既是法律程序，也是人大常委会工作程序，不是可有可无的。因此，人大常委会和社会各界必须从执行法律的高度提高对监督公开工作的思想认识，进一步明确坚持监督公开的重要意义，自觉推动监督公开工作依法开展。
（一）公开是发展社会主义民主的内在要求。实现民主的过程，是一个伴随公开的过程，公开在民主进程中具有十分重要的意义。列宁说过，民主“要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导的人民民主制度，是中国特色社会主义道路的内在要求和重要组成部分。推进民主法制建设是地方人大及其常委会的根本任务，这就要求，人大常委会监督权的运用，必须遵循“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，向社会公众公开，最终回到人民群众之中，接受人民群众的监督，这样才是完整法律意义的监督。由此可见，人大常委会监督实行“公开”，打破传统权力运作的神秘化，是保证人大常委会的监督符合人民的意志、落实民众知情权、代表人民的利益，自觉把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障，也是建设社会主义民主政治的重要内容。
（二）公开是接受人民群众监督的重大举措。宪法和法律规定，各级人大及其常委会由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。人大常委会的监督权是人民赋予的，是代表人民行使的公共权力，其履行职权情况，理应受到人民群众的监督。人大常委会监督工作公开的过程，也是接受人民群众监督的过程，人民通过人大常委会监督工作的公开，了解人大常委会的监督工作是否到位，有无失职情况；是否切实反映了人民群众的心声，代表了人民的意志；是否督促有关部门解决了人民群众迫切需要解决的问题，维护和发展了人民群众的利益。从而促使人大常委会切实加强自身建设，进一步拓宽监督工作渠道，完善监督工作制度，规范监督工作方式，改进监督工作方法，增强监督工作透明度，促进人大常委会的监督工作更加充满活力和富有成效。
（三）公开是增强监督工作实效的有效途径。人大常委会监督工作公开是一柄双刃剑，对各级人大常委会和“一府两院”工作提高了新的更高的要求。一方面，将人大常委会的监督工作置于人民群众和社会各界的监督之下，才能及时发现自身存在的薄弱环节或不足之处，纠正监督工作中存在的偏差，增强监督工作的针对性、实效性。另一方面，也将“一府两院”的工作情况、落实人大常委会审议意见和建议的整改措施、整改的结果等向社会公开，将“一府两院”工作情况置于人民群众和社会各界的监督之下，促使“一府两院”更加自觉地接受人大常委会的监督，更好地改进工作，推进相关工作的开展。同时，将人大常委会的监督工作向社会公开，有利于人民群众积极参与到人大常委会监督工作中来，把权力机关的监督和人民群众的监督有机结合起来，充分调动社会各界和广大人民群众参与监督“一府两院”工作的积极性，最大限度地增强监督实效。
二、明确监督公开的内容，准确把握监督公开事项
监督法除在第七条规定了人大常委会监督公开原则外，还在第八条第二款、第十四条第二款、第二十条第二款、第二十三条第一款、第二十七条第二款分别对监督的具体内容作出了具体规定，概括起来有4个方面的内容：一是人大常委会行使监督职权的计划。包括人大常委会听取和审议专项工作报告议题安排的年度计划、执法检查项目安排的年度计划。二是人大常委会听取的各项工作报告。包括“一府两院”的专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、财政决算和预算执行情况报告、审计工作报告等。三是人大常委会行使监督职权的结果。包括人大常委会听取和审议各项报告形成的决议决定和审议意见、常委会执法检查组提交的执法检查报告等。四是“一府两院”对监督的反馈。包括“一府两院” 落实人大常委会作出的决议决定情况、对人大常委会审议意见和执法检查报告研究处理情况等。
除监督法明确规定应公开的具体内容外，根据监督公开原则，笔者认为，人大常委会监督工作还有5个方面的内容应当公开：一是人大常委会年度监督建议的征集；二是人大常委会召开会议时间以及拟列入会议的议题；三是对监督法规定的规范性文件的审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督形式，人大常委会行使这些监督职权的情况，宜向社会公开的应当向社会公开；四是人大常委会办理和督办代表议案和代表建议、批评、意见情况，“一府两院”办理代表议案和建议的情况，应当向社会公开；五是人大常委会信访工作情况，宜向社会公开的应当向社会公开。
监督公开是普遍原则，但是，监督公开的内容不是没有边界的，公开的内容必须服从监督公开的社会效果，从而取得监督工作最佳效果。监督法第四十二条就规定了个别情形监督公开可以例外，即：“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”同时，监督公开必须符合法律法规的规定，对涉及到国家秘密，或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的内容，不得以监督公开为借口予以公开。
三、明确监督公开的方式，发挥不同公开方式的优势
监督法根据公开对象的不同，对人大常委会监督公开设定3个不同层次，一是印发常务委员会组成人员；二是向本级人大代表通报；三是向社会公布。但是，监督法对公开的具体方式没有作出规定，这为各地人大常委会探索和实践监督公开工作预留了空间。我们应在法律允许的范围内，不断创新和丰富公开的形式，积极拓展监督公开的渠道。
目前，全国和地方各级人大常委会实行监督公开比较成熟的方式主要有3种。第一，新闻媒体报道。电台、电视台、报刊是公众获取国家政治领域信息的主要渠道，地方人大常委会应重视利用传统媒体刊播监督工作信息。媒体报道是各级人大常委会当前使用最多、效果最好的主要方式。通过新闻媒体，刊播人大常委会会议听取专项工作报告、作出决议决定、常委会组成人员审议发言等，刊播人大常委会组织开展执法检查、代表视察情况，还可以对人大常委会开展监督工作的背景及有关情况作深层次剖析报道，为社会公众提供资讯。第二，互联网传播。互联网具有传播速度快、信息容量大、不受时空限制、成本低等诸多优势，是社会公众获取资讯的重要途径。始于1999年的“政府上网工程”为人大监督工作公开开辟了新的渠道，人大常委会可以在政府网建立人大网页，有条件的地方人大常委会也应建立自己的网站，公布人大常委会监督工作有关情况，并及时更新内容。第三，常委会公报刊载。人大常委会公报是记录人大常委会行使职权的重要载体，内容详实、丰富、权威，是获取人大常委会工作资讯的可靠依据。但目前发放范围仅为人大代表和“一府两院”有关部门，公众难于看到。人大常委会公报应当从与公众隔离的内部资料转变为公开文本，可考虑在人大常委会办公室或者“一府两院”设立的人民群众来访接待室、政务服务中心等公共场所提供公众免费查阅，以利于公众获取相关资讯。
随着各地人大常委会的积极探索和实践，近年来，各地人大常委会创新了许多监督公开方式，一些好的做法值得我们学习和借鉴。一是召开新闻发布会或者记者招待会，发布人大常委会重要工作信息，对有关事项作出说明；二是在当地电台、电视台、报刊等主要新闻媒体开设民主法制建设专栏、专版，宣传人民代表大会制度，刊播人大常委会重要工作信息及履行职责情况；三是通过常委会主任、副主任走访联系代表，向人大代表通报人大常委会工作情况；四是利用代表小组活动时机，向人大代表通报人大常委会工作情况；五是邀请人大代表、公民旁听人大常委会会议，直接感受人大常委会履行职责情况，逐步扩大公民对人大常委会工作的有序参与；六是印发人大常委会文件。这些方式，都体现了人大常委会履行职责公开和开放的姿态，显示了人大常委会监督公开的良好发展势头，收到了良好社会效果。
四、明确监督公开的责任人，合理掌握监督公开的时间
监督法对监督公开的内容作了明确的规定，但对什么时间公开，由谁负责公开，监督法都没有作出具体的规定。实际工作中，这是非常现实的问题，必须结合各地人大常委会工作实际，作出具体明确的规定。
首先，必须明确监督公开的责任。监督公开是一项十分严肃的工作，也是一项十分细致的工作。如果不慎重对待，必然导致人大常委会与“一府两院”之间的不和谐，甚至产生矛盾，既不利于国家机关之间协调一致地推进工作，也会严重损害人大常委会的权威。因此，监督公开工作必须明确责任，有专人或者专门机构负责落实。各级人大常委会机关、各地人大常委会机关的情况各不相同，不宜作出统一的规定，但是，有几个方面应着重把握：一是要充分发挥常委会各工作机构、人大专门委员会的作用。常委会各工作机构、人大专门委员会同“一府两院”及其相关部门联系密切，对他们的工作情况比较熟悉，对有关专业知识了解相对较多，公开内容应由有关工作机构或专门委员会初步拟定。二是要有专人负责审定监督公开的内容。人大常委会应明确指定一名精通人大工作业务、工作勤勉细致、具有创新精神的人负责监督内容的审核把关，确保监督公开内容的合法、准确、妥当。三是要明确一个机构具体负责监督公开的具体落实。监督公开工作涉及“一府两院”、新闻媒体方方面面，必须有一个机构统一负责具体落实相关事宜，增强监督公开事项的权威性，确保监督公开的及时性。
其次，必须合理掌握监督公开的时间。按照监督公开原则，笔者认为，可以选择适时公开，也可以选择事后公开。当然，由于客观条件的限制或特定需要，也可以选择暂不公开。但是，对监督公开时间总体要求是，必须树立“第一时间”的意识，即公开的内容一经完成，就应该立即进行公布。也就是说，只要不存在客观条件的限制，不会造成严重的不良社会影响，就必须及时向社会公布人大常委会监督工作情况，不应拖延公布。任何“马后炮”式的公布，既是对社会公众知情权、监督权的践踏，也是对监督公开原则的亵渎。
总之，监督公开是监督法为人大常委会设定的一项义务性要求，是人大常委会必须履行好的职责。我们必须在认真总结实践经验的基础上，不断探索完善监督工作程序，切实做好监督公开工作，保障“一切权力属于人民”的人民主权原则的真正实现。