立法经纬：突出地方特色 增强地方立法的生机和活力
□ 罗军
自1986年起，洛阳市人大及其常委会享有地方立法权。20年来，历届市人大常委会高度重视依法行使立法权，在相关部门的支持和配合下，地方立法工作取得了一定的成绩。截止2006年底，我市共制定和修订地方性法规52件。其中：依法废止19件，现行有效的33件。这些法规的制定和施行，有力地推动了政府部门的依法行政和司法机关的公正司法，维护了公民的合法权益，保障了我市改革开放和社会主义现代化建设的健康发展。
在地方立法中，我们坚持从洛阳实际需要出发，突出地方特色，使出台的每一部法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，具有自己的鲜明特色，充分反映和体现了我市经济社会发展的特殊情况和实际需要，具有较强的针对性和可操作性，在贯彻实施过程中，收到了较好的效果。
一、为突出历史文化名城的保护积极进行立法
洛阳是国务院首批公布的历史文化名城，有着深厚的古文化底蕴，是中华文明的重要发祥地。作为长期辉煌鼎盛的古都和经济、文化中心，洛阳有着都城遗址、寺庙、石窟、墓葬碑刻等丰厚灿烂的文化遗产。境内现有国家级文物保护单位7处，省级53处，市县级650处。近年来，围绕市委、市政府提出的“工业强市、旅游强市”发展战略，市人大常委会积极通过立法，不断加强对我市历史文化名城的保护。世界文化遗产——龙门石窟是1961年国务院公布的第一批全国重点文物保护单位，与敦煌莫高窟、大同云冈石窟并称为我国三大艺术宝库，具有很高的历史价值和艺术价值。保护好龙门石窟是一项功在当代、惠及子孙的崇高事业。但是，由于长期的自然风化和其他原因，龙门石窟的保护和管理工作存在很多问题：一是自然力的破坏，近年来虽有所缓解，但未根本排除；二是人为的因素，如过境交通带来的振动、噪声、废气，城镇和居民点的发展，各类违章建筑和商业活动，采石放炮的震动以及工业生产带来的空气污染等，对龙门石窟及其环境的破坏还相当严重。因此，很有必要通过地方立法加以保护和管理。1999年4月，市十一届人大常委会第三次会议审议通过了《洛阳市龙门石窟保护管理条例》，1999年5月经省九届人大常委会第九次会议批准，自1999年6月8日起施行。《条例》对龙门石窟保护范围的划定、保护范围内的环境治理等问题作出了明确规定。为贯彻实施该条例，市政府结合“两创”活动，对龙门石窟的周边环境进行了大规模整治，先后拆除了石窟保护范围内的违章建筑、不协调建筑共计19万平方米，搬迁600多户群众，绿化面积达20万平方米，规范了停车场、商业街等重点设施，使龙门石窟的周边环境大大改观，重现了龙门石窟的秀丽山色，受到了联合国教科文组织的赞赏，为龙门石窟成功申报世界文化遗产创造了极为有利的条件。此外，为了加强对我市著名的“五大都城遗址”之一的汉魏洛阳故城的保护，2006年，市人大常委会还制定了《洛阳市汉魏故城保护条例》。
二、为加强县乡公路的养护管理积极进行立法
洛阳是交通部、省交通厅交通扶贫定点地区。十几年来，我市各级政府和人民群众抢抓交通扶贫机遇，全力开展县乡公路建设活动，实现了县乡公路的快速发展，形成了四通八达的县乡公路网络。到2002年，全市县乡公路总里程3200公里，沥青混凝土路面近2000公里，是交通扶贫前的10倍。钱花了，力出了，汗流了，路修好了，群众方便了。但如何把它管护好，使其长期发挥效益，一直是各级领导和广大群众关心的热点问题。为此，2000年11月，洛阳市政府出台了《洛阳市县乡公路养护管理办法》。《管理办法》虽然收到了一定效果，但是，在实际操作过程中，仍存在着不少突出问题：一是养护资金落实不到位；二是县乡公路养护管理中职责不清，任务不明，一些县的交通部门相互推诿责任，部分乡镇养护管理路段失养损坏严重；三是路政管理缺乏必要的手段等。这些问题仅靠政府规章的约束力是难以解决的，因此，有必要将政府规章上升为法规，以法规的形式进行规范。在总结市政府规章实施情况和广泛调研论证的基础上，市人大常委会及时将该条例列入2002年度的立法计划。2002年11月30日，河南省九届人大常委会第31次会议审查批准了作为全国第一部地方道路养护管理法规的《洛阳市县乡公路养护管理条例》，自2003年1月1日起正式公布实施。从《条例》的实施效果看，对实现我市县乡公路的依法养护管理起到了积极的作用：一是体现了依法治路、依法管理的原则，强化了养护管理责任；二是由于实行分级养护，引起了县乡两级政府的重视，提高了对公路养护管理的积极性。如宜阳县政府制定了具体的公路养护管理方面的考核办法，汝阳县政府制定了实施细则等；三是加大了资金投入力度，养护资金得到了较好的落实和保证，提高了公路养护管理质量。如我市贫困县之一的栾川县，在县财政十分困难的情况下，养护资金由过去年不足30万元增拨为70万元；四是路政管理明显加强，超限载运输、违章占道、损害公路等问题得到了较好的遏制。此外，为了进一步规范和加强村级道路的养护管理，市人大常委会已将《洛阳市村级道路养护管理条例》列入2007年地方立法计划。
三、为促进生态环境的保护积极进行立法
近年来，围绕着创建国家生态城市和中西部最佳人居环境城市的目标，市人大常委会加强了对我市生态环境保护的立法。洛浦公园是依洛河而建的洛阳市跨世纪生态工程，是洛阳市的城市景观带。公园建设自1997年5月15日正式开工，经一期、二期和三期建设，如今已建成横跨洛河两岸，纵贯洛阳五区，东西长16公里，总面积约1200万平方米的开放性公园。洛浦公园集河堤、阶堤、水面、滩塘为一体，融园林绿化、园林建筑、园林景观、园林文化为一炉，除满足市民休憩、观赏等功能外，也是我市进行科普教育的基地和旅游参观的重要景点。同时，对防洪排涝，改善城市生态环境，调节城市气候，提高居民生活质量，促进社会经济可持续发展起着重要的作用。另一方面，由于洛浦公园的特殊性，国务院《城市绿化条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等法规，都无法解决在公园管理中亟待解决的诸多问题。因此，制定一部关于洛浦公园管理的地方性法规是十分必要的。2005年7月22日，市十二届人大常委会第十三次会议审议通过了《洛阳市洛浦公园管理条例》，并经9月30日省十届人大常委会第十九次会议批准，自2006年1月1日起施行。《条例》施行后，对于加强洛浦公园的规划、建设和管理，保护和改善生态环境，创造良好的人居环境，起到了积极作用：一是进一步明确了执法主体和相关管理部门对洛浦公园的管理职责；二是进一步推动了洛浦公园规划、建设的有序进行；三是进一步加强了洛浦公园园容园貌和秩序的维护。此外，为促进我市生态环境的保护，近年来，市人大常委会还先后制定了《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市大气污染防治条例》和《洛阳市城市渠道管理条例》等地方性法规。
地方特色是地方立法的灵魂和生命，是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。开展地方立法，只有在法制统一的前提下，解放思想，实事求是，开拓创新，因地制宜，突出特色，才能不断增强地方立法的生机和活力，更好地发挥地方立法在加强社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设中的重要作用。