研究与探索：浅谈地方立法的民主化与科学化
□ 罗 军
《中华人民共和国立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。地方立法作为我国立法体制的重要组成部分，应当遵守这些原则。本文仅就地方立法的民主化与科学化谈几点粗浅认识。
一、立法规划、计划编制中的民主化与科学化
地方立法内容上的民主化、科学化体现在对立法项目的确定上。立法项目的确定必须先从立法规划和立法计划的编制入手。无论从整体利益出发，克服部门利益和地方保护主义也好，也无论从实际情况和客观需要出发，制定具有地方特色的法规也好，都应当从法规立项这个“源头”抓起。加强地方立法规划、计划的编制管理，并促进管理中的民主化和科学化，是我国社会主义法制建设进入新阶段的一项新要求。
（一）编制立法规划和计划，必须以深入细致的调查研究和充分的立法论证为基础，进行科学、客观地分析预测，并广泛征求人民群众、各相关部门和专家学者的意见，利用有限的立法资源，使立法的“供”与人民群众对法的“求”相平衡，避免因选项不准、论证不足，造成立法资源的浪费和立法效益的低下。例如，洛阳市2006年的立法建议项目主要通过四个渠道征集：一是市人大常委会有关部门深入县区就立法项目工作进行专题调研，共征集到立法建议项目90个；二是五年立法规划中确定的部分项目；三是市人大常委会在保持共产党员先进性教育活动中征集到的项目；四是从政府市长、副市长和相关委局方面收集到的项目。在广泛征求意见的基础上最终形成了《洛阳市人大常委会2006年度地方立法计划》。
（二）编制立法规划和计划，必须与当前经济和社会发展的需要相结合，及时反映和服务于人民群众普遍关心的热点问题。立法机关应总揽全局，发挥主导作用，站在全局的、长远的、科学的立场上，编制规划和计划，避免过去单纯地由各个部门报立法项目，并简单汇总和筛选所造成的弊端，从立法选项环节严防部门保护主义的滋生。例如，在编制《洛阳市2004年至2008年地方性法规制定规划》时，市人大常委会发布公告，向社会公开征集立法建议项目90余件。同时，市政府法制局收到各县（市）区人民政府、市政府各部门申报的地方性法规建议项目44件。之后，按照立足全局、突出重点、成熟优先、急用先立、法制统一的原则，紧密围绕我市建设小康社会的奋斗目标，着眼于经济社会发展的重大问题，我们会同市政府法制局对申报和征集的立法建议项目，进行了认真地筛选、论证，在此基础上编制了《洛阳市2004年至2008年地方性法规制定规划》。
（三）编制立法规划和计划，应从本地区的实际情况和客观需要出发，宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，突出地方特色。地方特色越突出，其实用性、可操作性越强，越能解决本地的实际问题，法规的实施效果就越好，法规的质量也就越高。近几年来，我市制定的龙门石窟保护管理条例、县乡公路养护管理条例、夏玉米制种管理条例、洛浦公园管理条例等法规，不仅符合国家立法的总要求，而且较好地适应了我市改革和建设的实际需要，在贯彻执行过程中，收到了较好的效果。例如，作为全国第一部地方道路养护管理法规的《洛阳市县乡公路养护管理条例》实施后，对实现我市县乡公路的依法养护管理起到了积极的作用：一是体现了依法治路、依法管理的原则，强化了养护管理责任；二是由于实行分级养护，引起了县乡两级政府的重视，提高了对公路养护管理的积极性；三是加大了资金投入力度，养护资金得到了较好的落实和保证，提高了公路养护管理质量；四是路政管理明显加强，超限载运输、违章占道、损害公路等问题得到了较好的遏制。
二、地方立法过程中的民主化与科学化
社会主义法律是人民意志和利益的体现，立法过程本身就是在充分发扬民主的基础上，集中人民意见、体现人民意志的过程。
（一）拓宽起草渠道。多年来的地方立法实践中，法规草案的起草一直都是以政府有关部门为主渠道，谁管理谁起草，谁起草谁执法。这种单一的立法起草渠道为部门利益在法规中过多反映不可避免地提供了直接的条件。而立法中的部门主义倾向，已成为影响立法质量和法制统一的主要因素。因此，实现立法的民主化和科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，建立开放的、多元化的法案起草制度。尤其是对涉及公民、法人和其他组织权益的法规草案，必须明确由“无利害关系”的组织、部门或者比较超脱的主体来起草，主管部门可以参与，并提供必要的资料、情况。
（二）坚持开门立法。一是在立法过程中，不仅听取各有关部门的意见，而且直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见，注意公正地协调和平衡各方面的利益关系。对每个法规都要分别召开各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见。例如，我市在制定《洛阳市企业职工民主权利保障条例》时，考虑到该法规的政策性较强，常委会初审前即召开了省、市高校法律专家论证会进行论证；常委会初审后，向全市发放征求意见函200余份，并召开各种类型座谈会10余个，收集各方面意见进行修改。二是对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，可以通过报纸、电视、广播及互联网等媒体公开征求意见，引起社会的广泛关注和讨论，努力增强地方立法的透明度和民主化程度。近年来，市人大常委会曾先后将道路交通安全条例、洛浦公园管理条例、城市渠道管理条例等社会关注度较高的法规草案在《洛阳日报》上全文刊登，公开征求全市广大公民的意见，取得了很好的效果。
（三）提高审议质量。审议，是立法的中心环节，也是保障立法民主化和科学化的核心程序。要提高审议工作质量，改进审议制度，一是要将法规草案及相关说明、参阅资料提前报送常委会组成人员，加强会前的调查研究；二是要建立健全常委会列席、旁听制度，增加立法审议透明度；三是在审议形式上，要改变审议法规一般只在小组审议的形式，克服意见分散和缺乏沟通、交流的弊端。要真正发挥联组会议的作用，建立立法辩论制度，对矛盾焦点或存在重大分歧的问题，通过联组会议、全体会议进行辩论、交锋，集思广益，综合比较，形成合意，达成共识。
三、以有效的制度促立法的民主化与科学化
（一）建立立法顾问制度。立法顾问制度是随着近年来立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来，协助立法机关工作的一项立法制度。它在现代法治社会中发挥着重要的作用，有利于提高立法的技术和质量，增强立法的科学化和民主化程度。根据全国人大关于更好地发挥专家、学者在立法工作中作用的要求和我市立法工作的实际需要，市人大法制委员会于2005年成立了以行政法、经济法、民商法方面的专家为主的立法顾问组，同时制定了立法顾问组工作规则。在立法过程中，我们采取召开顾问组成员座谈会、咨询等方式听取他们的意见。
（二）建立立法听证制度。立法听证是一种公众直接参与的有效途径。它是指立法中就某项立法提案要不要制定为法律或者在法律草案起草审议中就法律条款内容直接公开听取社会意见，并根据这些意见作出立法决策的程序。立法听证的根本属性是同立法尤其是立法决策的民主化、科学化直接相联系的。听证的过程不仅是收集利害相关人意见的过程，也是一个与社会各方面进行充分协商的过程。立法机关在听证的基础上根据各方面的要求进行充分的综合平衡，使所拟定的草案能最大限度地吸纳各方面的意见和建议，充分保障了立法的民主化和科学化。市人大常委会于2004年建立了立法听证制度，制定了《洛阳市人民代表大会常务委员会立法听证规则》，以进一步拓宽民主立法、科学立法的渠道。
（三）建立立法质量反馈制度。所谓地方立法质量反馈，就是对正在实施的地方性法规进行跟踪调研，根据反馈的信息进行综合分析与质量评价，以总结立法经验，查找不足，并及时发现法规与新形势的不适应部分，为法规的修订和废止提供依据。法律作为上层建筑的一部分，取决于一定的经济基础并为一定的经济基础服务。法律是否具有预期的良好政治功能和社会功能，检验的标准是实践。建立立法质量反馈制度，就是为了检验制定出来的法规，是否达到了立法的预期目的，是否适应实际需要，能否解决本地区的实际问题，是否需要修订和完善。把对每一部法规实施情况的考察，作为制定下一个法规的重要参考，乃至把所有过去立法的情况，作为今后立法之“母”，才能形成真正意义的民主、科学的立法机制。2006年，市人大常委会已对建立地方立法质量评价体系进行了考察调研，并为建立该制度作了必要的准备工作。