关于《洛阳市汉魏故城保护条例（草案）》的说明
——2006年3月9日在第十二届市人大常委会第十九次会议上
市文物局局长 郭引强
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就《洛阳市汉魏故城保护条例（草案）》（以下简称《条例》)的起草情况作以下说明：
一、汉魏故城的基本情况
汉魏故城，位于今洛阳市东约15公里，洛阳市洛龙区与偃师市、孟津县相毗连的伊洛平原上。该城始建于西周初年（公元前11世纪），废弃于唐初（公元7世纪），前后延续使用近1600年。东周、东汉、曹魏、西晋、北魏等朝代先后以此作为国都，共历39帝（王），都城史长达540年以上，面积达100平方公里，习称“汉魏洛阳故城”。1961年由国务院公布为第一批全国重点文物保护单位。
汉魏故城是我国所有都城遗址中历代定都总时间最长、规模最大且保存较为完整的古城遗址，对研究当时社会的政治、经济、军事、交通、文化等方面具有不可替代的意义。就城市建设而言，汉魏故城在我国城市发展史，尤其是都城发展史上占有十分重要的地位，对后来都城的建筑形制、设计规划影响达千年之久。
现存重要遗址包括：宫城、北魏内城、外廓城、金墉城、东汉灵台、太学、辟雍与辟雍碑、明堂、北魏永宁寺及永宁寺塔基、东汉刑徒墓地、金村东周大墓等遗址。其中内城东、西、北三面城垣仍保留在地面上，最高处（东北角）高出地面达８米。东汉灵台至今仍有高出地面７米的夯土堆，而永宁寺塔基遗址亦高出地面６米之多。
汉魏故城的保护受到国家、省、市各级人民政府的高度重视，已被列为国家在“十一五”期间投巨资重点保护的36处大遗址之一，这必将促使汉魏故城的保护展示力度和规模再上一个新的台阶。目前，汉魏故城保护规划正在加紧制定，各个单体保护方案的设计工作也即将进行。北魏洛阳永宁寺塔基遗址保护工程是汉魏故城保护的第一个项目，也是汉魏故城对外展示的第一个窗口和平台。
汉魏故城的保护有如下设想：十一五期间，着力保护和展示宫城遗址，迁移内城区村庄；以不同方式保护展示内城城墙（含金墉城遗址）；发掘清理并保护展示北魏太极殿及阊阖门遗址；架桥南跨洛河，保护展示东汉灵台遗址并修建张衡纪念馆；着手建设汉魏故城博物馆。最终以点带面，形成汉魏洛阳故城遗址公园，使之成为洛阳都城文化旅游的主要景点，以厚重的历史文化底蕴提升洛阳的城市品位，实现大遗址保护和利用的双嬴！
二、制定《条例》的必要性
（一）制定《条例》是申报世界文化遗产的迫切需要
目前，我市准备把汉魏洛阳故城作为“丝绸之路”的东方起点与“丝绸之路”一起申报世界文化遗产。根据申遗的要求，必须有相关的保护法规，而2001年以政府令形式颁布的《洛阳市汉魏故城保护管理办法》对于申报工作尚显不够，必须有更加完善、权威的法规来保障。
（二）制定《条例》是适应国家对大遗址实施重点保护的迫切需要
“十一·五”期间，国家将对大遗址实施重点保护。汉魏故城已被列为国家首批保护的36处大遗址之一，现汉魏故城整体保护规划正在制定。国家文物局将投入巨资，对汉魏故城进行全面的保护展示。因此，必须有相应法规来保障保护规划的实施。
（三）制定《条例》是理顺保护管理体制的迫切需要
汉魏故城地跨本市洛龙区、偃师市、孟津县，地域广大，情况复杂，保护区域涉及5个乡镇、17个自然村，洛河、陇海铁路、310国道、207国道纵横贯穿。因此，在保护工作中存在着管理主体不明确、职能交叉重叠，给保护带来很大困难，难以实施真正有效的保护。有必要通过立法规范各职能部门的职权范围，理顺管理体制，对汉魏故城实施统一有效的保护管理。
（四）制定《条例》是适应新修订的《文物保护法》和河南省调整文物保护范围要求的迫切需要
新修订的《文物保护法》对原文物法作了较大幅度的修改和完善，加大了保护的力度，使得依据原文物法制定的保护管理办法必须进行相应修改，适应形势的发展，以确保法律法规的一致性；河南省有关文件对文物保护区的划分亦有了较大调整，此前公布的汉魏故城保护范围亦必须据此做相应修订。
（五）制定《条例》是改变汉魏故城保护现状的迫切需要
如此重要和前景广阔的遗址目前面临着许多人为的破坏，当地居民生产、生活、乡镇企业的无序发展，尤其是大型建设项目的毁灭性破坏，需要有切实可行的法律法规予以规范和制止。
三、《条例（草案）》的立法依据和起草过程
根据市人大、市政府的立法计划和工作安排，市文物局于2005年6月初成立了立法领导小组，抽调业务骨干对《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、河南省《文物保护法》实施办法（试行）和原来以政府令形式公布的保护管理办法等法律法规规章进行了学习，参照北京、西安、郑州、安阳、吐鲁番等城市文物保护的立法经验，紧密结合我市的实际，认真总结以往工作中的经验教训，充分听取了有关专家的意见，于2005年11月起草了《条例》初稿。2006年2月20日，市立法工作会议后，又进行了修改，形成了《条例》送审稿。2月22日《条例》送审稿正式报送到市政府法制局。市政府法制局对汉魏故城保护立法工作十分重视，立即安排专人会同我局起草人员对初稿进行了逐条逐句的修改，调整了《条例》送审稿的体例结构，将章节式改为条款式，删去了部分与上位法相悖和重复的内容，形成了征求意见稿。2月27日、28日和3月1日市政府法制局分别主持召开了3个立法座谈会，当面听取了市政府有关部门和立法顾问、汉魏故城保护区域所涉及县（市）、乡（镇）、村代表的意见和建议，并就《条例》征求意见稿的内容和有关问题进行了讨论。之后，市政府法制局会同文物局对有关部门、单位和个人的意见以及《条例》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨、修改，形成了《条例》草案。该《条例》草案已经3月3日市政府第3次常务会议讨论通过。
在此期间，市人大非常重视汉魏故城立法工作，市人大领导和科教文卫工作委员会2005年7月25日，听取了汉魏故城保护情况并对汉魏故城进行了实地考察、调研；2006年2月24日听取了市法制局、文物局关于立法工作的汇报。市人大科教文卫工作委员会的有关人员参与了《条例》的修改过程。
四、需要说明的几个问题
（一）关于文物保护管理体制。《条例》第四条明确规定了汉魏故城保护的管理主体。汉魏故城保护管理的主管部门，是指洛阳市文物管理局；洛阳市汉魏故城保护管理机构，是指洛阳市白马寺汉魏故城文物保管所，该所负责汉魏故城的保护管理和研究，并对白马寺的文物保护有检查、监督、指导之责。
汉魏故城的保护工作仅靠文物主管部门来实施和监督是不够的，其他部门如宗教、规划、建设、国土资源、交通、环保、园林等部门和当地各级政府必须在各自的职责范围内协同配合文物保护部门，共同做好文物保护工作（第四条、第五条）。
（二）关于白马寺的问题。第四条第二款规定的宗教部门的职责，主要是考虑到白马寺的现状和白马寺与汉魏故城密不可分的关系，同时也考虑到自文物部门撤出寺院后所承担的重大责任。始建于东汉的白马寺，有“释源”、“祖庭”之称，与汉魏故城兴衰荣辱，休戚与共，是汉魏故城的重要组成部分。虽然白马寺现由僧人管理，但其古建本身和寺内所用的北京故宫调洛文物（其中即包括用夹紵干漆工艺制作的十八罗汉像等23件国家一级品）均是极为重要的保护对象。1984年汉魏故城文管所撤出寺院时，就明确了对白马寺有监督指导之责。但是，目前僧人的管理只注重佛事活动，对文物和古建的保护缺乏专业性和积极性，存在极大的安全隐患。通过《条例》第四条二款的规定，进一步明确文物部门的指导、督促、检查职责，有利于保护白马寺的文物安全。
（三）关于汉魏故城的保护范围。第六条保护区域的调整是根据新《文物保护法》和河南省文物局有关文件修订的。主要是把以前的“重点保护区”和“一般保护区”统一为“文物保护范围”。调整后的汉魏故城保护区域即相应分为“文物保护范围”和“建设控制地带”。由于汉魏故城面积很大，因此，在第七条确定了已发现和确认的文物密集区域为重要遗址，对重要遗址实行更为严格的保护措施。
（四）关于保护规划与措施。第八、九条规定了保护规划的编制方针、原则和审批、实施。汉魏故城保护区域内的一切生活和生产活动，都必须以不破坏汉魏故城为前提，同时必须符合保护规划。对有些已建成的建筑物，如310国道首阳山收费站等，正位于重点保护区内城范围及宫城遗址附近，对大遗址整体保护有很大的负面影响，如果全面展示宫城区，则必须将其迁出。
（五）关于汉魏故城保护经费的问题。第十五条所规定的保护资金以国家、省、市财政拨付为主；专项资金主要是大遗址保护专项资金；遗址补偿费用主要是指保护区域内的非公益性单位，如现有310国道收费站和其他一些大中型企业及村镇企业按照省政府的规定交纳的费用；一定比例的门票收入是依据河南省《文物保护法》实施办法，同时参考外地的保护条例而定，也考虑到大遗址保护中可能会开放的一些保护景点。
（六）关于对破坏汉魏故城行为的禁止和处罚。第十二条所规定的几种行为，是我们在实际工作中最常遇到、且难以解决的。根据多年来保护工作实际，对当地村民在日常生产和生活中对遗址经常性的破坏行为，做出了具体可行的禁止规定和处罚，加大了处罚力度，使《条例》的实施有了保证。
《条例》严格按照国家有关文物法律、法规、规章规定，没有与上位法相抵触的内容。在加强保护管理、强化措施手段的同时，注重结合本市实际，突出地方特色。《条例》的出台将有利于汉魏故城的保护管理工作，为汉魏故城的保护管理工作提供法律保障。
以上说明和《条例》，请予审议。
谢谢！