关于《洛阳市城市渠道管理条例（草案）》的说明
——2006年3月9日在第十二届人大常委会第十九次会议上
市水利局局长 孟红兵
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就《洛阳市城市渠道管理条例（草案）》以下简称《条例（草案）》的起草情况作以下说明：
一、城市渠道的基本情况
城市渠道包括中州渠、邙山渠、秦岭防洪渠、大明渠、铁路防洪渠。中州渠：全长54公里，其中市区段12.8公里，渠首在洛、涧河汇流处，途经西工、老城、瀍河、洛龙、孟津、偃师，渠尾在偃师山化。现为我市重要防洪、灌溉渠道。尤其是市区段渠道已于2002年进行了治理，该渠道对洛阳市的城市防洪、排涝、景观等作用日渐彰显。现由市中州渠管理处管理，目前人员稳定，管理正规。邙山渠：全长26公里，其中市区段长16.4公里，渠首在金水河水库，渠尾与瀍河相连。主要承担洛阳市北区的城市防洪任务，该渠局部已经治理，2002年由洛龙区移交给市中州渠管理处管理。秦岭防洪渠：全长7.79公里，渠首在涧西陈沟，渠尾与洛河相连。主要承担洛阳市西区的城市防洪任务，兼顾排污。该渠现由涧西区建设局管理，但无固定管理人员，该渠属2005年我市“两渠一河”治理项目之一。大明渠：全长5.65公里，渠首在重庆路，渠尾与涧河相连。主要承担涧西工业区的防洪排污任务，现由涧西区建设局管理，但无固定管理人员。该渠属2005年我市“两渠一河”治理项目之一。铁路防洪渠：全长6.8公里，渠首在西工区石油路，渠尾与中州渠坛角段相连。主要承担铁路防洪，兼顾铁路以北城区防洪任务。现由郑州铁路分局洛阳办事处管理，该渠尚未治理，淤积严重，且无固定管理人员。
二、制订条例的必要性
（一）制定《条例（草案）》是改善城市环境和提高城市品位的迫切需要
流经我市市区的中州渠、秦岭防洪渠、大明渠、邙山防洪渠和铁路防洪渠等５条城市渠道，历史上主要承担防汛、排污的功能。近年来，随着经济、社会的发展形势，城市渠道又增添了美化城市、提高城市品位、改善人居环境等功能。为落实创建中西部最佳人居城市的重要决策，市委、市政府自2002年起开始着手对中州渠进行了综合整治。整治后的中州渠不仅提高了防汛标准，而且美化了城市环境，成为穿越市区的一条亮丽的风景线。2005年，市政府又将大明渠、秦岭防洪渠的整治列入“三创”工作中。目前，这两条渠道的整治工作正在抓紧进行中。随着渠道整治工作的完成，如何维护治理成果，加强对城市渠道的日常管理工作已显得尤为迫切。
（二）制订《条例（草案）》是统一有效管理城市渠道的迫切要求
我市现有的5条城市渠道既存在管理主体不明确、职能交叉重叠的问题，又存在管理范围不清，大量违章建筑占压渠道和乱排污、乱倒垃圾等问题。因此，亟需通过地方立法的途径，解决上述主要问题。2005年市人大常委会已将《洛阳市中州渠管理条例》列入立法调研项目，并进行了多次调研。2005年9月30日市政府第17次常务会议决定将市区所有渠道整治后全部交由市水利局管理，统一制订管理办法。因此，制定《渠道条例》的条件已基本成熟。
三、《条例（草案）》的立法依据和起草过程
根据市人大、市政府的立法计划安排，市水利局于2005年3月初成立了立法领导小组，抽调业务骨干对上位法《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》和相关的《河南省水利工程管理条例》、《河南省市政设施管理办法》、《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市洛浦公园管理条例》等法律法规进行了学习，参照南京、杭州、宁波、郑州等城市渠道管理的立法经验，紧密结合我市的实际，认真总结以往工作中的经验教训，充分地听取了有关部门、单位的意见，于2005年8月初起草了《条例（草案）》初稿，并于2005年10月28日正式报送到市政府法制局，市政府法制局对城市渠道管理立法工作十分重视，立即安排专人对初稿进行了合法性审查，对明显与法相悖的以及重复性条款进行了删除修改，形成了征求意见稿，于2005年11月８日印发各县（市、区）政府、市政府有关部门、有关企事业单位征求意见。2005年11月22日市政府法制局又主持召开了２个立法座谈会，当面听取了市政府有关部门、部分企事业单位的意见和建议，并和他们就《条例（草案）》的内容和有关问题进行了讨论。2005年12月７日市人大常委会法工委、农工委又召集市政府法制局、水利局、建委、规划局等部门对５条城市渠道又进行了实地察看和调研，之后，市政府法制局会同水利局对有关部门、单位和个人所提的意见以及《条例（草案）》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨，进行了反复修改，形成了《条例（草案）》。该《条例（草案）》已经2006年2月24日市政府第2次常务会议讨论通过。
四、《渠道条例》的主要内容
《渠道条例》共７章32条。第一章是总则，明确了立法的宗旨，适用范围、主管部门；第二章是规划和建设，对城市渠道总体规划、专业规划的编制、整治工程、修建建筑物及其设施、界线标志和管理标志等内容作了规定；第三章是管理和维护，规定了城市渠道管理范围内的工程建设、渠道两岸道路的保洁、公用设施的维护以及车辆通行、禁止行为等内容；第四章是水体保护，对城市渠道的水体保护、禁设排污设施等内容作了规定；第五章是渠道绿化、管道与照明管理，规定了渠道的绿化养护管理、排水及其抢修维护责任，灯饰规划与管理等内容；第六章是法律责任，对违反条例规定的违法行为的处罚种类、幅度，强制措施以及水行政主管部门不依法履行职责应当承担的责任作了规定；第七章是附则，规定了条例中５条渠道的界限以及管理范围、参照适用范围和实施日期。
五、需要说明的几个问题
（一）关于管理范围。管理范围涉及两个问题，一是城市渠道的界定，二是城市渠道的管理范围，即周边控制区的界定。中州渠和邙山防洪渠的长度较长，不仅流经市区，而且流经偃师市、新安县和洛龙区的部分乡镇，因此，我们仅将流经市区的这一段纳入城市渠道的范围。秦岭防洪渠、大明渠和铁路防洪渠虽然全段都在市区内，但是，其起点和终点一直没有一个明确、规范的界定。除中州渠由政府界定为渠道上口十米为管理范围外，其他四条渠道都没有明确管理范围。
由于城市渠道都处于市区，两岸违章建筑日益增多，严重影响城市渠道功能的发挥。为了妥善解决这个问题，切实管好城市渠道，我们认为应当在借鉴中州渠整治经验的基础上，界定秦岭防洪渠、大明渠、邙山防洪渠和铁路防洪渠的具体起止地点及其管理范围。但是，该项工作涉及面广、难度大，因此建议立法中授权由市政府另行规定。
（二）关于行政许可。《渠道条例》第八条创设了一项行政许可，即在城市渠道内修建建筑物及其他公共设施的审批。该项许可是参照国务院《河道管理条例》第十一条和《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第十二条关于在河道内修建建筑物及其设施的审批，并借鉴了《郑州市金水河滨河公园建设管理条例》的有关内容。
另外，《渠道条例》还涉及几处同意的事项。包括：１、第十条第二款中的城市规划行政主管部门在城市渠道管理范围内对建设项目审批时应征得市城市渠道管理机构同意的规定。该规定不属于增设行政许可，只是我市为了保护城市渠道的整治成果，在城市规划行政主管部门审批时，增加了内部限制条件，不针对行政管理相对人，不属于《行政许可法》所禁止的增设许可条件、程序；２、第十二条规定的临时破堤或者开缺、凿洞的同意、第十三条规定的机动车辆在城市渠道两岸道路通行的同意，第二十二条规定的临时占用城市渠道管理范围内绿地的同意和第二十三条规定的砍伐或者拆除城市渠道管理范围内树木、花坛、绿化带和草坪的同意。这四处“同意”是市城市渠道管理机构作为城市渠道的产权管理人的身份出现的，不具有行政管理职能，不属于行政许可。
（三）关于法律责任。行政处罚是行政机关依法行使管理职能的一种必要形式，在设定相关的处罚条款时，一是依据上位法；二是参照外省、市的立法经验；三是为了解决我市实际工作中的突出问题，在不违背上位法的情况下进行设定。
《条例（草案）》严格按照国家有关水利法律、法规、规章规定，没有与上位法相抵触的内容。在加强管理、强化措施手段的同时，注重结合本市实际，突出地方特色。本《条例》的出台将有利于我市的城市渠道管理工作，为我市的城市渠道管理和创建工作提供法律保障。
以上说明和《条例（草案）》，请一并审议。