关于《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例（草案）》的说明
——2006年7月17日在第十二届人大常委会第二十一次会议上
市环境保护局局长 李双流
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现将《洛阳市陆浑水库饮用水源水质保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》的起草情况作以下说明：
一、陆浑水库的基本情况
陆浑水库是一座大型水库，位于我市嵩县伊河中游，于1965年建成投入使用，是治理黄河水患的一部分。水库水源控制流域面积3492平方公里，占伊河流域面积57.9%，总库容量为12.9亿平方米，其中兴利库容为5.8亿立方米。40多年来，陆浑水库在防洪、灌溉等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益。1996年，为缓解和保障我市城市生产、生活用水的供应，市政府和有关单位决定筹资建设日供水能力24万立方米的陆浑水库引水工程。1997年4月一期引水工程已建成投入试用，共完成投资3.16亿元，日供水能力12万立方米。
二、制定《条例（草案）》的必要性
陆浑水库作为我市重要供水水源地，水源环境保护十分重要。但是，随着地处陆浑水库上游的栾川、嵩县的经济发展、矿产资源的开发、库区旅游业的兴起，带来了对环境的污染，尤其是对水环境的污染十分严重。主要反映在以下四个方面：
一是重金属的污染。栾川是伊河源头，随着矿产资源的开发，选金、选钼、选锌混汞碾、氰化池等形成对伊河上游的主要污染源，主要污染物是氰化物、铅和汞等。嵩县以黄金开发和民选黄金混汞碾、氰化池为主，其次是印染、选纸、石材加工、制药等行业。主要污染物有氰化物、铜、汞、镉、铅等。栾川、嵩县境内通过伊河向陆浑水库输送的污染物年排放量为：氰化物23.86吨、铅110.78吨、铜366.62吨、汞2.81吨、镉1.44吨，化学耗氧量767.7512吨，悬浮物达15412吨。近年，市、县政府及环保部门对民采民选进行了治理整顿，取缔了一些耗能高、污染大、浪费资源、治理不易的“十五小”企业，但仍存在着反弹现象。
二是农药、化肥、养鱼及有机物所造成的污染。在陆浑水库周边地区，由于移民返迁，大量的土地被复垦，枯水期库区内的落差地有近二分之一已复耕。农民的生活排污，饲养家畜家禽，堆存生活垃圾，是造成水库水质直接污染的又一主要原因。在库区周围的丘陵地区，因人多地少、土地脊薄，绿地植被薄弱，对农作物大量施用的农药、化肥随水土流失而进入库区，又进一步加剧了水库水质的污染。另外，水面不适当的网箱养鱼，也会促使水库水质富营养化，加重水库水质的污染。
三是旅游业的开发带来的污染。近两年来，陆浑水库作为嵩县的一个重要风景区，库区的旅游资源得到开发，已成为该县的旅游热点之一。1998年6月，库区内沿岸已建宾馆、渡假村5家，水上旅游娱乐设施2座，各种旅游船舶50余艘。到2006年5月份，库区内已有旅馆宾馆10家，共有床位856张，小餐饮15家，可同时接待2000余人就餐。这些旅游设施所产生的生活污水未经任何处理，绝大部分直接排入水体。同时水面上有各种游艇98余艘，年耗汽柴油80余吨。这也是造成水库水体石油类超标的重要污染源。根据嵩县政府发展旅游的计划，库区建设项目还要增加。以上这些项目基本上未经环境影响评价和环保行政主管部门审批。在水库水源的一定范围内仅嵩县较大规模的乡镇企业就有35家，所排放的废水和县城产生的生活污水未经任何处理以每天近3万吨的水量排入河道，库区周围有12个排污口，日排污量约260吨，直接排入水库，对水体造成了直接污染。
四是潜在性污染。潜在性的污染主要有3种，第一种是大中型选矿厂堆积的尾矿渣；第二种是混汞碾、氰化池产生的选矿废渣；第三种是设施的事故泄漏。尤其是第二种潜在污染威胁最为严重。两个县各类混汞碾最多时曾经达到近6000台，氰化池近万个。每年共向河滩倾倒矿渣约180万吨，排汞约82吨，废水1790万吨。这些废渣有的通过各支流排入伊河，淤淀为伊河和水库的底泥；有的长年堆积在河滩和沟壑内，每遇洪水或雨水就冲入河流，对水库水质均构成极大威胁。
作为饮用水源，应当执行《地表水环境质量标准》（GB3838-882002）Ⅱ类标准。现仅以石油类为例，1999年5月6日对陆浑水库出境水质监测结果显示其严重超标，含量为0.7mg/L，达五类水质标准，超二类水质标准13倍（二类水质标准石油类最高含量为0.05mg/L）。2000年以来，我市加大了污染防治工作力度，关停了一大批陆浑水库上游及沿岸的重污染项目，使陆浑水库水质明显好转，达到二类水质标准。但从近三年的水质监测数据显示，2004年石油类平均含量为0.014，2005年平均含量为0.02，而2006年4月监测结果达到0.08，超过二类水质标准，旦逐年上升的趋势。以上情况表明，陆浑水库水源保护立法势在必行。
我市是一个缺水型城市，而水资源的污染将会加剧我市用水的短缺。因此，切实保护好我市的水资源，尤其是饮用水源不被污染，是一项紧迫的工作。陆浑水库作为我市重要的饮用水源，直接关系到公众的健康和生命安全，关系到市、县的工农业生产，关系到社会的稳定和繁荣。饮用水源的保护，已成为事关大局的突出问题。目前，随着库区旅游资源的开发，单靠行政手段来管理已不能适应库区水环境保护的需要，有必要通过立法的形式作出具体规定，采取严格防治措施来保护库区的饮用水水源安全。因此，尽快出台《条例（草案）》是十分必要的。
三、《条例（草案）》的立法依据和起草过程
《条例（草案）》是以《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》为依据，按照国家《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和河南省人民政府《关于加强全省水污染防治工作的通知》要求，结合我市实际情况而制定的。
《条例（草案）》曾经被市人大常委会列入1998年地方立法计划，并经过市人大常委会的两次审议，于2000年按照立法程序报请省人大常委会批准。由于当时陆浑库区移民安置、经济补偿等历史遗留问题太多，省人大常委会没有批准该条例，致使《条例（草案）》立法处于搁置状态。2006年初，省人大常委会要求市人大常委会重新启动立法程序，并将《条例（草案）》列入市人大常委会2006年地方立法计划中。
接到市人大常委会的立法通知后，为了认真完成《条例（草案）》起草工作，我局专门成立了《条例（草案）》立法领导小组，组织有关部门人员对陆浑水库水环境进行了实地考察和调研，做了大量的起草准备工作。并于2006年3月6日和3月8日在市人大常委会王德俊副主任的带领下，分别到嵩县、栾川召开两次座谈会，广泛征求意见。参照北京市密云水库、长沙市株树桥水库、七台河市桃山水库以及杭州生活饮用水源的立法经验，紧密结合我市实际，于2006年3月下旬拿出《条例（草案）》初稿，经局各科室、各单位认真讨论，4月上旬完成修改稿，印发市直有关委局及嵩县、栾川两县政府及相关单位征求意见，在进一步听取各方面意见，反复修改的基础上，4月下旬完成了《条例（草案）》。5月8日经局党组讨论通过，5月15日送市政府法制局审查。市政府法制局对陆浑水库水源保护立法工作十分重视，立即安排专人对初稿进行了合法性审查，对明显与法相悖的以及重复性条款进行了删除修改，形成了征求意见稿，于2006年5月29日印发各县（市、区）政府、市政府有关部门、有关企事业单位征求意见。2006年6月14日市政府法制局又主持召开了立法座谈会，当面听取了市政府有关部门、部分企事业单位和立法顾问的意见和建议，并和他们就《条例（草案）》的内容和有关问题进行了讨论。2006年6月15日在嵩县召开由嵩县、栾川县政府有关部门，陆浑水库管理局和部分宾馆、度假村参加的立法座谈会，当面听取了他们的意见和建议，并与他们就《条例（草案）》涉及的相关问题进行了讨论。之后，市法制局会同我局的起草人员对各方面提出的意见和建议作了整理、归纳，进行了反复修改。形成了《条例（草案）》。该《条例（草案）》已经2006年6月23日市政府第十六次常务会议讨论通过。
《条例（草案）》在起草过程中坚持了以下原则：（一）坚持可持续发展的思想原则，把保护库区水源同当地经济发展兼顾起来；（二）强化管理，严加保护，以确保库区饮用水源水质；（三）明确管理部门的职责和权限，突出主体，各负其责。
四、《条例（草案）》的基本内容和几点说明
《条例（草案）》共二十三条。第一条至第七条属于总则部分，明确了立法的宗旨、适用范围、主管部门；第八条、第九条规定了保护区的划定和保护目标；第十条至第十五条，规定了陆浑水库饮用水水源保护区的具体防治措施；第十六条至第二十二条是法律责任部分，对违反条例规定的违法行为的处罚种类、幅度，以及环保监督管理人员和其他有关国家工作人员不依法履行职责应当承担的责任作了规定；第二十三条是附则，明确了条例的施行日期。
（一）水源保护区的划分
划分水源保护区，直接关系到水源的污染防治和水质的保护。根据《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（国务院第284号令）第二十条“生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和二级保护区，其划分的批准权属于省人民政府”的规定，保护区的划分权属于政府的行政权，而不宜在立法中对保护区的范围直接作出具体规定。因此，《条例（草案）》将保护区的划分具体表述为由市环保行政主管部门会同水利、城市规划、卫生等行政主管部门和饮用水水源所在地的县人民政府提出划定方案，经市人民政府审定后，报省人民政府批准。
（二）关于行政许可
水产养殖已成为陆浑水库综合开发的主要产业，近年来嵩县投资建设了一大批养殖项目和生产设施，使渔业生产异军突起。目前常规鱼类年产量超过1000吨，银鱼年产量超过200吨，水库现有网箱1600多个，水产养殖过程中需投放大量的饵料和药物，而这些饵料和药物如不加控制任其发展，将导致陆浑水库水体富营养化，严重影响饮用水的安全。为了更有效的对陆浑水库饮用水源实施保护，维护生态环境，确保饮用水源的安全，《条例（草案）》第十二条、第十三条创设了一项行政许可，即在陆浑水库饮用水源二级保护区内从事网箱养殖的审批，设定该项许可的目的在于有效防治水污染、维护生态环境，确保城市饮用水水源的安全。同时，创设这项有数量限制的行政许可，也参照了北京市对密云水库的立法经验，该项许可的创设符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（一）项“关于直接涉及生态环境保护的事项”和第十五条第一款“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”的规定。
（三）水质标准的执行
《条例（草案）》对水源各保护区确定了应当执行的水质标准。根据2002年4月26日国家环保总局批准的《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）按照水域功能和标准分类，集中式生活饮用水地表水水源地，适用二类标准和《中华人民共和国城镇建设待业标准生活饮用水水源水质标准》“生活饮用水水源水质分为二级”的规定。陆浑水库饮用水水源各保护区的水质标准执行国家规定的地表水环境质量标准Ⅱ类标准。一级保护区应当符合国家规定的生活饮用水水源水质一级标准；二级保护区应当符合国家规定的生活饮用水水源水质二级标准。
（四）严格管理水源保护区内污染水质的活动，强化法律责任
《条例（草案）》对水源保护区内污染水质的活动都明确做出了禁止的规定。
对建设项目规定，一级保护区内严禁新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，二级保护区内禁止新建、扩建、改建向水库排放污染物的建设项目，不准建设造纸、制革、化工、印染、电镀、酿造、采选等污染严重的小型企业和国家严格控制的项目；对其他建设项目，要求必须遵守国家有关环境保护管理规定，严格执行“先评价，后建设”的原则。
对水源保护区内原有的排污单位规定，必须治理达标排放；经治理仍污染严重的，属二级保护区内的必须予以搬迁。对库区附近一些污染严重的乡镇企业，要按照国家的产业政策加以引导，因地制宜地发展少污染和无污染的产业，促进乡镇企业优化产品结构、规模经营、集中发展，集中治理污染。
《条例（草案）》还明确了污染水质行为的法律责任，对违章排污、违法倾倒堆放或者存贮污染物、非法设置禽畜养殖场和网箱养鱼、冲洗车辆、行驶或者停靠柴油机动船舶、水上体育娱乐活动等违反规定的行为都作了相应的处罚规定，体现了从严管理的原则。
为维护执法的严肃性，《条例（草案）》分别在第二十一条、第二十二条中对拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务和行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的相应做出了处罚和依法追究刑事责任的规定。
以上说明和《条例（草案）》，请予以审议。
谢谢！