关于《出台洛阳车站地区综合管理法规或市长令的建议》议案的调研考察报告
——2007年5月17日在市十二届人大常委会第二十八次会议上
市人大常委会法制工作委员会主任 陈玉海
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在今年3月份召开的市十二届人大四次会议上，曾凡海等11名市人大代表提出了《关于出台〈车站地区综合管理法规〉或市长令的建议》的议案。大会主席团第四次会议审议通过的《洛阳市第十二届人民代表大会第四次会议议案审查委员会关于议案审查的报告》，决定委托市十二届人大常委会组织对该议案进行调查论证。在石海钦副主任带领法工委的同志对火车站地区管理工作情况进行调研的基础上，4月中下旬，市人大常委会法制工作委员会会同西工区政府法制办和洛阳车站地区管理处的有关同志，赴郑州、南京等地，围绕火车站地区建章立制、管理体制以及人事管理和财政供应体制的设置、执法主体的确定以及综合执法权的转移和行使、地方和车站在管理工作中的协调配合、车站管理规章实施中存在的主要问题等方面进行了考察。现将调研考察情况报告如下：
一、洛阳车站地区的基本状况
洛阳车站地区是以火车站广场为中心，以火车站、一运公司长途汽车站及迎宾车站、二运公司客运总站及锦远汽车站、公交车站等城市公共交通枢纽点为支撑所形成的约1平方公里的地区。具体界定范围为：北起陇海线，南至春晴路，西起纱厂北路，东到道南路平道口。车站地区有以下三个特点：一是人流、车流、物流高度集中，每天通过该地区的旅客多达5万余人，机动车辆 近8万辆，吞吐货物万余件；二是商户、单位较多，有专业批发市场5个，各类商户1300余家；三是骗子、托儿、票贩子等人员混杂，是城市管理工作中的“老大难”。
由于车站地区位置的特殊性、人员的复杂性以及许多历史的、现实的原因，车站地区管理工作中存在着一系列问题，主要表现在以下几个方面：一是管理无依据，工作难度大。2004年6月，洛阳市编制委员会《关于洛阳车站地区管理处机构改革方案的批复》(洛市编[2004]16号)，明确洛阳车站地区管理处(以下简称车管处)的主要职责是：负责洛阳车站地区的公共卫生、市容市貌、环境卫生的管理；协调洛阳车站地区的社会治安、经济秩序、交通秩序等方面的综合治理和经常性的管理工作，维护“窗口”地区的形象。虽然“三定”方案明确了车管处的职能，但由于没有专门的法规或政府规章作为执法管理的依据，管理工作中遇到违法行为时，没有执法权和处罚权，难以硬起手腕实施管理。因此，对拉客接客、“摩的”非法营运、流动摊贩、“遛票子”等现象，只能采取“撵”的办法，导致问题久治不绝，严重损害了洛阳的对外形象；二是多头管理、体制不顺。在1平方公里的车站地区，管理机构众多。有车站工商分局、车站公安分局、西工公安分局车站派出所、洛阳站铁路派出所、交警一、二大队、市出租车火车站管理中队、交通局运管处稽查中队等10多家。各单位虽然都有执法权，但在实际管理工作中，由于种种原因，管理不到位，各部门各自为战，形不成合力。三是机构级别偏低、协调乏力。车管处是1989年经市委、市政府批准设立的，由西工区管理的副县级行政单位，与站区管理涉及的市直部门相比，其自身的行政级别处于平行或下位。由于没有规定相关职能部门支持配合车管处的义务，车管处的协调，只能借助人情、脸面、或者私人关系，协调工作显得苍白无力，致使影响站区交通、治安、市场秩序等方面的问题长期得不到及时有效的解决。四是经费不足、人心浮动。2004年市编委文件核定车管处行政编制20名，明确由西工区财政全额预算管理；核定事业编制20名，由洛阳市财政每年定额拨付20万元。实际上，车管处现有人员61名(其中正式在职人员50名；离退休人员11名)，另外还有临时聘用人员30名。经费除市区拨付部分之外，其余部分均由车管处自筹。车管处每年租赁办公场地的费用、人员工资等支出，与现有经费之间缺口较大，职工法定的保障基金和应有的福利待遇等无力解决，极大地影响了其人员的工作积极性和主动性。
二、外地在车站地区管理工作中的主要经验和做法
针对我市车站地区管理中的问题，经过对郑州、南京等城市火车站地区管理工作的考察分析，我们认为，外地市在以下方面的做法和经验值得借鉴：
（一）制定有站区管理规章，管理工作有章可循
外地许多城市都制定了专门的车站地区管理规章。比如，大连市政府于2004年6月23日以市政府令的形式发布了《大连火车站地区管理规定》，郑州市政府于2005年4月30以市政府令的形式发布了《郑州市火车站地区管理规定》，南京市政府2006年8月28日以市政府令的形式发布了《南京市火车站地区综合管理办法》。其他制定管理规章的城市还有哈尔滨、长春、重庆、上海、成都等地，这些城市通过制定专门的站区管理规章，明文委托车站地区管理机构进行执法，实现了站区的法制化、规范化管理，并且都取得了很好的效果。
（二）成立高规格协调机构，“高位协调”站区协管单位
比如南京市，专门为车站地区设立管理委员会，分工一名副市长兼任主任，一名副秘书长兼任副主任，其他相关的铁路、市政、公安、工商、新闻出版、物价等职能部门的一把手为成员，下设正县级综合管理办公室。重大问题由管理委员会协调，日常的执法和管理工作由综管办组织实施。
（三）执法管理体制较顺，站区实行综合管理
火车站地区涉及方方面面的利益，单靠车站地区管理机构的力量根本无法实现有序管理。南京、郑州等地合理设置管理机构，采取委托执法或直接参与的方式，对站区实行了综合管理。比如南京市，城市管理、市政、物价等执法处罚权力，由相应职能部门委托给了车站地区综管办行使。对卫生、公安等未委托事项，综管办对违法行为具有制止权和移送权。同时，未委托执法的，由职能部门直接派工作人员进驻综管办，类似于行政服务中心的窗口工作人员。这些人员在综管办上班，接受综管办和原单位的双重管理，工资由原单位发放，综管办负责发放加班费、补助费。人员实行3-6个月定期轮换，经综管办考核不合格的人员，要求原单位予以更换。由于实行了这种委托站区机构执法和直接派人到站区执法的模式，形成了站区齐抓共管的良好局面。
（四）经费有充足保障，调动了站区工作人员的积极性
管理机构的经费问题不解决，就会影响到工作人员的积极性。外地在车站地区管理机构的经费方面，财政都给予了充分的支持。南京市火车站地区综管办，有正式行政事业编制18名，多为各科室领导；有协管员100余人，保洁员69人，出租车管理人员53人，合计230余人；另外有市政府相关职能部门派驻站区的30余人。市政府每年拨给300万元，车站所在地区政府每年拨给站区110万元。由于办公经费充足，解除了车站地区管理人员的后顾之忧，调动了工作人员的积极性。
三、对洛阳车站地区管理工作的几点建议
结合对外地的考察调研，针对洛阳车站地区存在的问题，我们认为，改进我市车站地区的管理工作，使车站地区成为展示我市对外形象的窗口，必须在以下方面加强和改进。
（一）制定洛阳车站地区管理规章，为车站地区管理提供执法依据
关于车站地区管理是制定地方性法规，还是制定政府规章，我们考虑，目前以制定规章较为合适。其理由是：制定地方性法规难度较大，一是立法程序复杂；二是车站地区管理涉及诸多执法部门和法律，调整起来比较困难；三是外地没有成熟的立法经验可借鉴。相对于制定地方性法规而言，制定政府规章的程序较简便，内容和形式也较灵活，可以根据实际需要作出更加具体的，操作性更强的规定。因此，我们建议学习借鉴外地普遍的做法，先以市长令的形式由市政府制定政府规章，待条件成熟时再考虑上升为地方性法规。政府规章可对执法权给予委托。明确将城市管理、卫生、物价、文化等方面的管理权、处罚权委托给车管处集中行使。对于不适合委托的事项，可以采取相关职能部门派执法人员进驻车管处的做法，派驻人员由车管处集中、统一调配使用和管理。
（二）理顺车站地区管理体制，实行“高位协调”
我们建议成立高层次的车站地区管理委员会，由常务副市长或者主管城建的副市长担任委员会主任，相关职能部门以及车站所在城区的领导为委员会成员，管理委员会下设综合管理办公室， 受所在城区领导。
（三）经费由市、区两级合理分摊，保障工作正常运转
从人员上讲，车管处现有的之20名行政编制、20名事业编制，以及其他临时人员，已经能够满足管理的需要。但目前市、区两级拨付给车管处的经费，已经远远适应不了工作人员工资增长、办公经费开销以及交纳事业人员“三金”等费用的实际需要。建议市政府从稳定工作人员队伍和工作实际需要出发，足额拨付经费，以充分调动其人员的工作积极性。
总之，我们认为，曾凡海等11名市人大代表关于《出台车站地区综合管理法规或市长令的建议》的议案，提得很好，很有针对性，符合当前洛阳车站的实际情况。这个问题应当引起市政府及有关部门的高度重视，纳入议事日程，借鉴外地经验，制定管理规章，建立高规格的组织协调机构，理顺管理体制，加强协调配合力度，使车站地区的管理尽快步入制度化、规范化的管理轨道。我们相信，洛阳车站地区的管理水平定会上一个新的台阶，洛阳车站地区也必将会以文明、整洁、有序、和谐的崭新面貌，为古都洛阳增光添彩。
以上报告，请予审议。