关于《洛阳市森林公园管理条例（草案）》的说明
2007年7月25日在市十二届人大常委会第二十九次会议上
市林业局局长 王长忠
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就《洛阳市森林公园管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草情况作以下说明：
一、制定本《条例（草案）》的必要性
洛阳市是河南省森林资源大市，全市林业用地面积1115．63万亩，占全省的五分之一，森林覆盖率30%，比全省平均水平高8个百分点。得天独厚的资源优势和区位优势为森林旅游发展奠定了良好基础。1991年7月我市在宜阳林场的基础上建立了花果山国家森林公园，于1992年、1993年建立了白云山国家森林公园和龙峪湾国家森林公园，取得了良好的经济效益和社会效益。1999年，市委、市政府确立了“旅游强市”的发展战略，印发了《关于加快旅游业发展的决定》，把森林生态旅游作为优先发展的一个重要方面，并先后投资10多亿元，建设了洛栾快速通道、临木路等高等级旅游干线公路，交通条件大幅度改善，社会经济条件的发展推动了森林旅游业快速发展。2001年以来，由于我市全面实施天然林保护工程，一些国有林场为拓宽增收渠道相继凭借其丰富的森林景观开发森林旅游。目前全市在国有林场基础上建设的国家级和省级森林公园达到11个，旅游收入已成为林场经济新的增长点。同时，为满足社会对森林生态旅游需求的快速增长，一批由多种形式经济主体投资建设的各种森林旅游景区如重渡沟、养子沟等纷纷进入旅游市场，加上各级政府借助国家退耕还林政策新建的城郊型公益性“森林公园”，全市“森林公园”和以森林景观为主要载体的旅游景区总数达到48个，经营面积96.05万亩，从业人员2800余人，年门票收入2000余万元，综合社会经济收入12.3亿元。大约有5万农村人口在森林旅游资源开发带动下，增加了收入，摆脱了贫困。
我市森林公园建设和森林旅游业虽然取得了一些成绩，但是也存在一些问题：
一是森林旅游资源的无序开发，影响了森林旅游业健康发展。一些新建的旅游景点未经林业、环保、发展改革等部门审批和科学规划论证，仓促上马，盲目开发，造成相当一部分景区安全措施、环保措施不到位，项目布局不合理，建设水平低，缺乏特色，甚至破坏了自然景观，有碍观瞻，导致森林旅游企业经营困难，只能靠降低门票价格争客源，扰乱市场秩序。
二是森林公园管理体制不顺，森林资源保护工作难以落实。部分森林公园和景区从单纯追求速度、效益出发，在森林公园建设中，有意避开林业部门监督，导致其在开发建设过程中不断发生乱砍乱伐林木、乱占林地等违法事件；部分景区管理机构的领导对资源保护重要性认识不够，阻拦、干涉林业执法部门的正常执法检查的事件时有发生；一些政府部门任意插手森林公园管理工作，擅自改变原隶属关系，无偿占用资源，严重侵犯国有林场的合法权益。
三是森林公园建设和经营管理缺乏具体的规范依据，资源开发和生态保护矛盾十分突出。目前我市的“森林公园”种类繁多，有经林业行政主管部门审批的，还有相当一部分未经审批；有国有的，还有集体和个人的；有经营性的，还有公益性的；有天然的，还有人工造林形成的。目前相关法律对森林公园的建设和经营管理方面具体规范很少，管理部门不能有效行使管理权。如不能有效地对森林公园进行规范化管理，公园建设将造成森林的生态平衡功能退化、动物种类的减少，一些珍稀野生植物将面临灭绝，森林火灾和病虫害呈高发趋势，严重影响森林生态旅游业的可持续发展。
因此，为了保护、培育和合理利用森林风景资源，改善生态环境，发展森林生态旅游，促进社会经济协调发展，规范森林公园的建设和管理行为，制定《洛阳市森林公园管理条例》非常必要。
二、《条例（草案）》的立法依据和起草过程
根据市人大的立法计划安排，市林业局于2006年11月成立了以局长为组长的立法领导小组。制定了《洛阳市林业局森林公园立法工作实施方案》，组织专门班子进行《洛阳市森林公园管理条例（草案）》的起草工作，并对上位法《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《河南省实施<中华人民共和国森林法>办法》等法律、法规进行了认真的学习，参考原林业部《森林公园管理办法》的一些规定。同时，借鉴湖南、四川、安徽、甘肃、南昌、广州等省、市森林公园的立法经验，紧密结合我市实际，认真总结以往工作中的经验教训，通过专题调查论证，充分听取了各县（市、区）、各部门的合理建议，经反复修改，形成《条例（草案）》代拟稿，并于今年3月报送市政府法制局审查。市政府法制局在审查过程中，专程赴嵩县召开座谈会，听取了嵩县、汝阳、栾川、洛宁、宜阳等县林业局和森林公园负责人的意见，并征求了市财政局、建委、水利局、国土资源局、文化局、旅游局、发改委、环保局、城市规划局、园林局等有关部门和部分市政府立法顾问的意见。在广泛听取意见的基础上，市政府法制局会同市林业局对《条例（草案）》作了进一步修改完善。《条例（草案）》已经2007年6月29日市人民政府第24次常务会议讨论通过，现提请审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于森林公园的概念
科学合理地界定森林公园的概念，是做好森林公园管理工作的前提，也是制定森林公园条例的关键环节。我们参照国家林业局的规定和安徽、南昌的做法，在《条例（草案）》第二条将森林公园的概念界定为“依法设立的以森林资源为依托，具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，可供人们游览、休闲和进行科学研究、文化教育等活动的区域”。同时，根据我市近年来采用政府投资或者单位、团体、个人捐资等方式在城市近郊建立了一批供人们游览、休闲的不收门票的公益性森林公园的现状，我们将森林公园按性质分为经营性森林公园和公益性森林公园（见第二条第二款）；另外，我们还根据国家林业局的有关规定，将森林公园按级别分为国家级、省级、市级、县级（见第十条）。
（二）关于森林公园的审批
原林业部《森林公园管理办法》规定“建立国家级森林公园，由省级林业主管部门提出书面申请，报林业部审批；建立省级森林公园和市、县级森林公园，由相应的省级或者市、县级林业主管部门审批”。《中华人民共和国行政许可法》实施后，2004年7月1日国务院决定保留国家林业局“国家森林公园设立、撤消、合并、政变经营范围或变更隶属关系审批”行政许可项目。据此，本《条例（草案）》第十四条规定市、县（市、区）林业行政主管部门分别为设立市级和县级森林公园行政许可的实施机关（见第十四条），同时，该《条例（草案）》第十九条又规定：“经批准设立的森林公园，需要撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系的，应当报经原批准机关批准。”
（三）森林公园与自然保护区、地质公园的关系
按照国家规定，森林公园、自然保护区、地质公园分别属于林业、环保、国土资源行政部门主管。由于历史原因，三者存在着重叠和交叉，资源保护目标、利用方式和管理形式不同等方面原因，在经营管理、规划中出现了一些问题。为保护、管理好国家自然资源，本着相互协调、配合的原则，对今后自然保护区、地质公园与森林公园交叉设立的进行了相应的规定（见第二十条）。
（四）关于鼓励森林公园开发建设
森林公园的开发建设需要大量资金投入，单靠林业部门难以完成，因此，采取多渠道融资来建设森林公园是十分必要的。《条例（草案）》第二十二条，借鉴了外地好的经验和做法，规定：“鼓励国内外单位和个人采取合资、合作等形式，参与森林公园内景区景点、旅游项目、商业网点、服务接待设施及道路等基础设施的建设和经营，但应当接受森林公园经营管理机构的统一管理。以森林风景资源为合作条件进行联合开发经营的，森林公园经营管理机构应当组织对森林风景资源资产进行评估。”
（五）关于森林公园经营管理机构接受委托行使部分执法权问题
由于大部分森林公园通常都远离城镇，而林业部门在森林公园内没有固定的执法机构和执法人员，完全依靠林业等行政主管部门负责实施行政管理有较大的难度。为此，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，《条例（草案）》在第四十条将擅自移动或者损坏服务、警示标志，在林木、公共设施上涂写、刻画，擅自采摘花木，不按指定地点进行经营活动等一般违法行为，规定林业行政主管部门可以委托森林公园经营管理机构予以处罚。这对森林公园经营管理机构进行有效管理非常必要。
以上说明，连同《条例（草案）》请一并审议。