关于《洛阳市村级道路管理养护条例（草案）》初审情况的报告
2007年7月25日在市十二届人大常委会第二十九次会议上
市人大常委会城建环保工作委员会主任 李诚如
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《洛阳市村级道路管理养护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），经市人民政府2007年6月22日第23次常务会议通过后，提请市人大常委会审议。城建环保工委在市人大常委会副主任郭栋的带领下，对《条例（草案）》进行了认真的初审工作。此前，为了做好《条例（草案）》的制定工作，进一步提高立法质量，2006年6月，市人大常委会原副主任王德俊带领市人大常委会城建环保工委、法工委和市交通局等相关部门人员，赴湖北、四川等地进行了立法调研和学习考察，为《条例（草案）》的起草奠定了基础。7月11日，郭栋副主任主持召开了由市交通局、市法制局、市建委、市农经委、市财政局、市规划局、市公安局、市土地局、市审计局和6个城市区、高新开发区交通局等部门负责同志参加的座谈会，对《条例（草案）》逐条逐句进行了讨论修改。7月12日、13日、16日、17日城建环保工委会同市交通局及县乡公路管理处又先后到八县一市分别征求了县人大常委会、县政府及交通部门，部分乡镇、村民委员会对《条例（草案）》的修改意见和建议。对征集的意见和建议，我们进行了认真的分析研究，采纳了部分有立法依据又符合我市实际的意见和建议，对《条例（草案）》进行了修改。7月20日经主任会议审议后，我们根据主任会议的修改意见，又进行了认真修改和完善，形成了《条例（草案）》初审修改稿。现将初审情况报告如下：
一、制定《条例（草案）》的必要性
农村公路包括县道、乡道和村道，是农村重要的公益性基础设施。我市是交通部、省交通厅的重点扶贫地区，十年来，我市各级政府和广大人民群众抢抓交通扶贫机遇，克服种种困难，共同努力奋斗，使我市的通村公路有了巨大的改变。尤其是从2003年开始进行的“村村通”公路建设工程，使我市村级道路竣工里程达到了11000多公里，实现了村村通水泥路。村级道路的建成较大程度地改善了村与村之间的交通状况，并与县乡公路一起形成了一个比较发达的公路网系统。村级道路不仅为村民的出行、生产、生活等提供了很大的便利，而且促进了当地农村经济的发展，推动了社会主义新农村建设。村级道路竣工投入使用后，按其技术标准，如果不进行养护管理一般3—4年就开始损毁。因此，加强对村级道路的养护管理，提高道路使用期限，确保公路完好畅通，更好地为农村经济社会发展服务，已显得越来越重要和迫切。为了使我市村级道路养护管理工作纳入规范化、科学化、法制化轨道，市政府于2006年6月制定了《洛阳市村级道路养护管理办法（试行）》。经过一年多的施行，对我市村级道路的日常养护和正常使用起到了一定的促进作用。为了进一步调整规范和加强村级道路养护管理工作，使其有法可依，结合我市实际对管理办法进一步修改完善后上升为地方性法规的条件已基本成熟，也非常必要。
二、需要说明的主要问题
（一）关于立法依据问题
《条例（草案）》第一条中规定的立法依据主要是《中华人民共和国公路法》、国务院办公厅《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》和《洛阳市县乡公路养护管理条例》。我们在审议时，有关部门提出《条例（草案）》中很多条款内容是根据国务院的改革方案和省政府的改革实施方案制定的，这些政策规定能否作为立法依据。我们认为，《条例（草案）》按照省人大常委会通过的《河南省地方立法技术规范》的划分，属于创制性法规。“创制性法规是指在没有直接上位法的情况下，根据本行政区域内政治、经济和社会各项事业发展的实际情况和需要，依据相关的法律、行政法规和政策，对某一方面的社会关系进行规范和调整的法规”。因此，应将其做为立法依据。同时，在第一条中增加：河南省人民政府办公厅《关于印发河南省农村公路管理养护体制改革实施方案的通知》。
（二）关于乡镇政府的职责问题
《条例（草案）》第十四条对乡镇人民政府规定了10项养护管理职责。我们认为，在《条例（草案）》中确定乡镇政府的职责，主要是为了增强其责任感，发挥其积极性，认真履行职责，做好养护管理工作。但是，根据国务院、省政府的改革方案的规定，乡镇人民政府在养护管理方面的具体职责，由县级人民政府结合实际确定。为此，删除第十四条设定的内容。修改为：乡（镇）人民政府对村级道路养护管理的具体职责，由县（市、区）人民政府确定。
（三）关于农村公路管理机构问题
按照河南省机构编制委员会豫编[2007]27号《关于全省农村公路管理机构编制等有关问题的通知》的规定，市、县（市）区农村公路管理机构名称统一规范为：市农村公路管理处，县（市）区农村公路管理所。
三、有关条款及内容的修改情况
（一）按照国务院、省政府的实施方案对标题中的“养护管理”修改为“管理养护”。
（二）第三条中删除“供机动车通行的道路”。
（三）删除第四条第一款的内容，将第二款修改为“村级道路养护的具体标准由市人民政府根据国家交通部、省交通厅有关规定制定”。
（四）删除第五条的内容，具体内容由市交通部门制定。
（五）第六条经过增加、删除后，修改为“村级道路养护管理实行政府主管、行业指导、村级养护的原则，由所在地的县（市、区）乡镇人民政府统一负责，村民委员会具体实施”。
（六）将第七条和第八条合并成一条。
（七）删除第九条的内容。理由是：村级道路中的砂石（土）路只是路面结构不同都属于其养护范围，不再单列一条。
（八）在第十一条中增加“村级道路是农村重要的公益性基础设施”的内容。
（九）删除第十二条的部分内容，相关保留内容调整到第十一条中，使第十一条和第十二条合并成一条。
（十）第十三条第（一）项修改为“应当做好本行政区域内村级道路的管理养护，保障每条村级道路都有人员养护，保证养护工工资足额兑现”。
（十一）第十三条第（二）项修改为“根据养护的实际需要，安排必要的财政资金用于村级道路管理养护，督促本县（市、区）各方面养护资金及时到位”；删除第（三）项重复性内容；将第（四）项修改为“负责村级道路养护资金的落实使用和管理，保障村级道路日常小修保养费用每年每公里不低于2000元”。
（十二）增加乡镇人民政府在村级道路管理养护中应当做的工作，突出管理的重要性。
（十三）将第十五条第（一）项内容删除，理由是：在其他条款中已有相应表述。
（十四）将第十七条第（五）项的内容调整到第十三条第（二）项中。理由是：此项职责由县（市、区）人民政府履行。
（十五）第十八条第（三）项、第（四）项的内容删除，增加“市财政每年每公里安排不低于1000元，县（市、区）财政每年每公里安排不低于1500元，乡（镇）财政每年每公里安排不低于500元，用于村级道路的养护”，为第（三）项。其依据是《河南省农村公路管理养护体制改革实施方案》中的规定。
（十六）第二十二条中增加“和公安机关交通管理部门”的内容。
（十七）在第二十三条中删除“需要更新采伐的，按照有关法律、法规的规定进行”。理由是：有关法律、法规已经有规定。
（十八）删除第二十四条的内容，将其内容放在第二十八条后面。
（十九）将第二十五条中“县乡公路管理机构应当按照有关法律、法规进行处理”删除，内容重复。
（二十）删除第二十六条的内容，理由是：不好操作。
（二十一）将禁止行为的内容进行了修改、增加；在具体处罚上分情节轻重、损坏程度，设立了批评教育、制止、分载、限期清理、赔偿和处罚等条款。
（二十二）将第三十条的内容修改后，并入其他条款。
（二十三）增加对行政主管部门自律和追究责任的内容。
（二十四）删除第三十一条的内容。理由是：发生事故由有关部门依法处理，在《条例（草案）》中不再规定。
（二十五）删除第三十二条的内容。理由：一是村级以下道路养护管理由政府和交通等部门规定；二是“村级道路”在第三条中已经界定清楚。
另外，对《条例（草案）》中的文字用语及内容等方面进行了技术性修改，使之更加规范，在《条例（草案初审修改稿）》中已有显示，在此不再具体表述。
以上报告及《条例（草案初审修改稿）》，请一并予以审议。