关于城市规划执法管理情况的报告
——2007年11月27日在市十二届人大常委会第三十一次会议上
洛阳市规划局局长 黄清旭
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就我市城市规划执法管理情况报告如下：
一、目前规划执法监察的现状和存在的问题
近年来，我市城市建设快速发展，城市规划执法监察面临着前所未有的严峻挑战。目前，我市每年建成区新增加面积约5平方公里，执法监察覆盖范围也由原来的城市区扩展到城乡结合部，执法管理面积近200平方公里，执法监察的任务日益繁重；城市主、次干道、背街小巷道路总里程已达500多公里，延伸了执法监察的触角，执法监察的难度逐步加大；规划项目及建设市场全局与局部等多种利益交织，执法监察的冲突更加激烈；所担负的批后监督管理、资料调阅、现场复核等经常性工作增多，执法监察的要求愈加严格。在对违法建设的查处过程中，以人为本，依法行政，坚持严格程序、严格审查、严格标准、严格处罚的原则，切实维护了规划建设的严肃性。截止目前，共查处违法案件88起，结案57起；申请法院强制执行3起；依法拆除续建部分，强制其停工15起；组织人员强制拆除私搭乱建5起；拆除违法设立的站台亭20组、违法设立的广告牌42块等。归纳起来，违法建设的突出现象主要有：
（一）擅自改变规划审批内容。主要采取“批少建多”、“批甲建乙”的违法手段，擅自改变规划审批内容进行违法建设，这类案件今年发生13起，约占总查处违法案件的15%。如：洛龙科技园亚啤项目，擅自改变城市规划的强制性内容（占用规划的城市道路），严重违反城市规划的审批程序，建设了两栋违法厂房；洛阳市增凯房地产开发有限公司在九都路与解放路交叉口建设的高层住宅的裙楼由9层加建到11层等。
（二）无证进行违法建设。一是未取得《建设工程规划许可证》进行建设的违法案件今年发生52起，约占总查处违法案件的60%。其中：经过前期规划审核，尚未核发《建设工程规划许可证》、提前开工建设的29起，约占无证建设违法案件的56%。如：洛阳阿特斯光伏电力有限公司在牡丹大道南、瀛州路西，建设的占地77.94亩的厂房，原规划为居住用地。目前，《选址意见书》、《建设用地规划许可证》已补办完毕，《建设工程规划许可证》未办理；洛阳卡瑞公司在新区瀛州路西、振兴路北，无证建设的三栋一层厂房、一栋综合楼等；从未向规划部门申请报批而开工建设的23起，约占无证建设违法案件的44%。如：洛阳大华机械厂，在新区关林路南、经六路西，建设的一层厂房，既没有规划部门批准的总图、定位图、建设方案，又未取得《建设工程规划许可证》；洛阳第二外语学校在老城南关柳林街无证建设的教学楼。二是无证建设临时用房的违法案件今年发生15起，约占总查处违法案件的16%。如：洛阳科宏达储运有限公司在金谷园西路28#、王城大道跨铁路桥东无证建设二层临时建筑；洛阳市裕峰房地产公司在金桂苑小区内无证建设二层临时房等。三是无证进行门面改造的违法案件5起，约占总查处违法案件的5.5%。四是无证建设广告招牌的违法案件3起，约占总查处违法案件的3.5%，等等。
（三）规划意识淡薄造成的违法建房。有些城市居民规划意识淡薄，习惯于自行其事，甚至强行私自建房。如：涧西区小李村无业居民刘国强，未办理《建设工程规划许可证》私自建三层住宅房，并组织“光头帮”极力阻挠规划主管部门依法处罚。目前正申请法院对其强制执行。有的城市居民抱着“自家房子随意建”的想法，不知道应该依法进行审批。如老城区贴廓巷居民白根池在自家原有二层楼上加建至五层。更有不少居民为获得额外房屋赔偿款，不顾政策法规，私自乱建、加建房屋，造成违法建设增多的状况。如：瀍河回族乡塔西村村民谣传要在该村庄进行房地产开发，于是部分村民就在中州东路北侧、焦枝铁路西侧、启明东路南侧范围内，违法抢建住房等。
产生以上违法建设的主要原因：一是城市规划的宣传力度不足，法律意识淡薄。《城市规划法》的宣传氛围不浓厚，全民规划意识还有待进一步增强。二是管理手段相对比较缺乏，办法较少。从政策层面上看，虽然有《城市规划法》等法律、法规，但对于违法建设，没有赋予政府明确的强制性拆除权力，执法有难度。三是规划许可的前置条件多，影响了规划的正常审批。在取得《建设工程规划许可证》之前，需要拿到相关单位出具的抗震、消防、文物、人防等手续，由于报批阶段时间较长，致使个别开发商盲目动工，“未批先建”、“边批边建”、“先建后批”等等。
二、加强城市规划执法监察拟采取的措施
（一）加强对《城市规划法》的宣传
充分利用新闻媒体及其他宣传形式，加大城市规划管理法律法规的宣传力度，及时向外公布和宣传城市规划编制和审批的情况，让市民加深对城市规划情况的了解，理解支持、积极主动参与规划监察管理工作。选择严重违反城市规划的典型案例及时曝光，营造强势氛围，从而对违法建设行为达到震慑效果。
（二）坚持建设项目周报制度
对已审批的建设项目，以《建设项目周报制度》的形式，及时告知各城市规划执法单位，第一时间掌握情况，尽量将“边批边建”、“未批先建”等违法行为消灭在萌芽状态。
（三）实行长期挂牌公示、违法建设举报制度
对建设项目除批前公示外，已审批的建设项目，其建设期间要长期悬挂包括总图、一书两证在内的公示牌，以接受社会监督。另外，公布举报电话，动员全社会力量，举报违法建设行为。
（四）落实执法巡查制度
对重要地区、繁华路段、景观大道等特殊区域实行日巡查、对一般区域和路段实行三日巡查、对偏僻和偏远区域实行周巡查制度，并将巡查范围、任务落实到人。
（五）实行周巡查处理报告制度
一是做好执法巡查记录。对每日执法巡查、三日执法巡查、周执法巡查的情况做好详细记录。发现重大违法事件应及时报告。
二是上报执法巡查处理周报。针对一周执法巡查的情况，如：发现的问题、处理的情况、遇到的困难、采取的措施及建议等，汇总形成文字材料，以周报的形式进行上报反映。
（六）坚持依法办案从严重罚
一是未经审批而私自建设的项目：若是程序违法，根据法律规定罚款处理并督促其尽快办理规划审批手续；若是实体违法，根据法律规定上限罚款处理并限期拆除。二是未经审批而建设的临街店牌、亭棚、广告、立面改选和临时建（构）筑物：限期拆除。否则，强制拆除且发生的费用由建设单位（个人）负担。三是未经审批而进行的地下管网、地下电缆施工：若是程序违法，根据法律规定罚款处理并督促其尽快办理规划审批手续；若是实体违法，限期恢复原状。否则，根据法律规定上限罚款处理并强制执行，且发生的费用由建设单位（个人）负担。
（七）建立“诚信档案”
为违法建设单位设立“诚信档案”，对其中严重违反城市规划的行为依法从重处罚，直至停办一切规划审批手续。
（八）实行行政合同机制
将行政合同机制引入城市规划建设管理的全过程，明确规定行政管理部门和建设项目业主双方的权利、义务和责任，规范行政审批和建设实施的行为，对引入合同机制的办理程序、合同内容及要求、违约责任等进行明确的规定。
三、城市规划执法监察面临的困境和需要解决的问题
（一）管理力量相当薄弱。城市的发展日新月异，仅靠现有的执法力量管理快速发展的城市，显得人力不足。如：我市担负大规模城市规划执法监察任务的城市规划监察大队，编制只有5人，实际人员12人。与大连、济南、南阳、新乡等外地市相比，我们的管理力量明显不足，比如：大连市建成区面积240平方公里，执法监察大队编制46人；济南市建成区面积278平方公里，执法监察大队编制53人；我省的南阳市建成区面积80平方公里，规划执法监察支队编制30人；新乡市建成区面积仅90平方公里，规划执法监察支队编制76人。
（二）缺少必要的执法装备。规划行政主管部门所属的城市规划监察大队，其执法装备严重不足，需要拆除违法建筑时，没有必需的工程机械设备，拆除续建部分几乎是不可能，故起不到及时制止和威慑作用。
（三）缺乏全方位监管。受法律所限，在实施强制拆除违法建筑时，只能拆除续建部分。而当今建筑施工速度特别快，行政执法人员又少，经常出现“我来他停、我走他建”的现象，无法全方位监管。还有一些重点项目和特殊行业，借工地的封闭管理或其它理由，拒绝执法监察人员进入现场检查，也造成了监管漏洞。
（四）结案周期过长。根据法律规定，《行政处罚决定书》下达后，当事人在既拒不执行行政处罚决定，又不申请行政复议，也不提起行政诉讼的情况下，规划管理部门三个月后才能向法院申请强制执行。但对拆除违法建筑的非诉行政案件法院一般又不予受理，往往使《行政处罚决定书》成为一纸空文。有的案件往往履行完程序后，违法建设已经建好使用，给执法又造成新的难度。
（五）联合执法有待整合。规划执法监察是一项综合性、政策性、法规性、社会性很强的工作，单靠规划部门一家力量，难以形成强力执法氛围。由于缺乏联合执法机制，执法监察面临重重困难。如：在查处河南涧桥营造工程有限公司在瀍河区瀍河与洛河交汇处东北角，无证建设的混凝土搅拌站时，就发现该违法建设行为既违反了《城市规划法》，同时也违反了《土地管理法》等相关法律，就需要相关部门联合执法。
面对城市规划执法监察的困境，为进一步加强城市规划执法监察的力度，急需解决以下几个方面的问题：
一是理顺执法体制配备执法装备。调整市规划监察机构设置，建议成立市规划监察支队，区、县成立规划监察大队。按照省建设厅（豫建〔1998〕47号）文件的规定：“城建监察机构人员编制按当地城市人口万分之四至万分之六的比例配备”，我市城区人口目前已达151万，根据洛阳市第四期城市规划总体方案，将来城市规划监察面积将达到280平方公里，城市规划监察任务将更加繁重，而目前规划监察大队的编制人数仅有5人，显然过于偏少。因此，建议借鉴外地的经验，结合我市实情，对我市城市规划执法监察人员编制进行重新核定，同时配备必要的执法装备。
二是建立健全规划监察管理网络。要加强与横向、纵向各职能部门的联系和协调，力争求得国土资源、城建监察、环保、文物及工商、公安、法院等相关部门的支持与配合，形成合力。在监察网络管理制度上，要做到巡查制度、协管制度、举报制度和奖罚制度的有机结合，形成强势监管的良好局面。
三是加强对新区开发和市重点建设工程的规划监管。鉴于新区大规模开发建设阶段已经结束，应将新区建设工程和市重点工程纳入城市规划审批的法制化管理，依法、按程序办理相关规划审批后再开工建设，杜绝边建边批现象的再次发生。同时，城市规划管理部门要增加服务意识为新区建设和各项重点工程开辟“绿色通道”，提高审批效率，保证各项建设的顺利实施。
新颁布的《城乡规划法》即将于2008年1月1日正式实施，我们一定要以此为契机，进一步加大城乡规划执法监察力度，健全监察机制，强化执法责任，坚持文明执法、依法行政，确保城乡建设的健康发展。
以上报告，请予审议。