关于全市国有资产监管情况的调查报告
市人大财经工作委员会主任 韩国防
2007年9月14日在市人大常委会第79次主任会议上
主任会议：
根据市人大常委会今年九月听取市人民政府《关于国有资产监管情况的专项报告》的安排，按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的要求，结合全市国有资产监管实际情况，于今年六至八月，在全市开展了国有资产监管情况的调研活动，现将有关情况报告如下。
一、我市国有资产及监管的主要情况
经调查，至2007年5月底，全市国有资产总量为538亿元。其中：企业国有资产373亿元（市级企业国有资产237亿元，县级企业国有资产136亿元），行政事业资产165亿元（市级行政事业资产76亿元，县乡级行政事业资产89亿元）。
（一）国有企业单位的资产情况
目前市属国有企业50户，其中国有独资企业28户，国有控股企业13户，参股企业9户。至今年5月底，50户企业国有出资额51亿元，资产总额420亿元，其中国有资产237亿元，负债总额225亿元，净资产195亿元，国有权益84亿元。国有资产主要分布是：28户国有独资企业占有国有资本17亿元，拥有国有资产132亿元，国有权益59亿元；13户国有控股企业占有国有资本27亿元，拥有国有资产98亿元，国有权益23亿元；9户参股企业占有国有资本7亿元，拥有国有资产7亿元，国有权益2亿元。今年1至5月，50户企业实现销售收入131亿元，较上年同期增长22%；实现利润14亿元，较上年同期增长207%；上缴税金13亿元，较上年同期增长79%。其中：国有独资企业实现销售收入38亿元，利润12.6亿元，上缴税金9.2亿元；国有控股企业实现销售收入57亿元，利润1亿元，上缴税金2亿元；国有参股企业实现销售收入36亿元，实现利润4171万元，上缴税金1.8亿元。50户企业中有18户盈利，盈利主要集中在洛阳矿业集团和一拖集团。
至去年底，县(市)区出资企业（含二级子企业）314户，其中国有独资企业265户，国有控股46户，国有参股3户。至去年底，县（市）区出资企业资产总额170亿元，其中国有资产约136亿元；总负债116亿元，净资产54亿元，净资产中国有资本及权益43亿元。
（二）行政事业单位的资产情况
至去年底，我市共有行政事业单位4206户，其中：行政单位919户，事业单位3287户。行政事业单位定编人数140,687人,单位在职人数152,293人, 离退休人数40,508人。行政事业单位资产总额为164.7亿元（其中：行政单位资产42.37亿元，占全部资产的26%；事业单位资产122.33亿元,占全部资产的74%），负债总额为60.66亿元，所有者权益（净资产）104.04亿元。资产总额中未包含此次清查出的待核实资产盈亏净值20.04亿元，其中：资产清查盘盈（单位应入而未入账资产）28.35亿元，资产清查损失（长期以来单位资产盘亏、毁损、报废，挂账未核减账目）8.31亿元。
市本级清查行政事业单位512户，其中：行政单位108户，事业单位404户。市本级行政单位定编人数8,029人，在职实有人数7,637人,离退休人员2,972人；事业单位定编人数24,758人，在职实有人数24,660人,离退休人员9,266人。市本级资产总额为75.65亿元（其中：行政单位资产13.74亿元，占全部资产的18.2%；事业单位资产61.91亿元,占全部资产的81.8%），负债总额为27.53亿元，所有者权益（净资产）48.11亿元。资产总额中未包含此次清查出的待核实资产盈亏净值1.62亿元，其中：资产清查盘盈（单位应入而未入账资产）5.52亿元，资产清查损失（长期以来单位资产盘亏、毁损、报废，挂账未核减账目）3.9亿元。
市本级行政事业单位固定资产的主要使用情况是：单位自用34.33亿元，占89.9%；出租0.78亿元，占2.0%；出借0.02亿元，占0.04% ；事业单位对外投资1.41亿元，占3.7% ；事业单位担保1.4亿元，占3.7% ；闲置0.24亿元，占0.6%。市本级开展资产清查的512户单位，大部分资产使用正常，少数单位有利用部分国有资产对外出租、出借、投资、担保等非经营性资产转经营性资产（以下简称“非转经”）现象。市本级512户行政事业单位，涉及“非转经”的单位86个，“非转经”项目602项，动用国有资产3.6亿元，其中:行政单位8个,“非转经”项目62项；事业单位78个，“非转经”项目540项。
（三）国有资产监管的主要情况
我市国有资产的监管工作，主要由市政府国资部门和财政部门负责。去年9月，市政府认真研究国有资产监管工作，经市编委会审定、批准了《洛阳市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构、人员编制、审批办转事项、目标责任、重要工作制度方案》，推进了我市的国有资产监管工作。市国资委按照职能定位，代表市人民政府对市出资国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业履行出资人职责。国家行政事业单位的国有资产监管仍由财政部门承担。
市国资委以建立现代产权制度为核心，在国资监管方面取得了一定成效。一是以市场为导向、走多元化道路，以信息化为指引，实施科技强企、人才强企的战略，保证了企业的蓬勃发展。如洛阳白马集团先后投资3亿多元进行技术改造和信息化建设，使企业技术装备水平、管理水平及市场快速反应能力均得到大幅提高，成为河南省、洛阳市信息化建设示范企业。二是以人为本，建立科学的激励约束机制，极大地提高了劳动者的积极性，促进了企业的持续发展。如洛阳白马集团积极建立三项激励机制，激发了企业内在活力。三是借助资本市场，募集发展资金，实现跨越式发展。如洛阳栾川钼业集团在引进伙伴、增资扩股的基础上，今年4月26日，在香港联交所主板成功上市，共募集资金81亿港元。四是利用承债式收购、以存量换增量等形式，促进具备发展潜力的企业与中央、省属优势企业进行资产重组，通过增资扩股、股权划转等方式引进战略投资者，实现强强联合。五是采取企业改革与企业脱困相结合的方法，使一批困难企业通过破产重组甩掉包袱，实现快速发展。如洛钢、洛氮、洛轴等企业破产后利用有效资产招商引资，摆脱了困境。六是强化产权管理，理顺产权关系。2005年对国有产权进行了重新登记，初步摸清了国有资本的分布状况，今年5月又对市属国有企业产权登记情况进行了检查，并制定产权注销和变更工作程序，实行联审制度严格审查，从严规范国有产权的变更和注销。七是建立激励机制，激发企业经营活力。出台了《洛阳市出资企业负责人薪酬管理办法（试行）》和《洛阳市出资企业负责人业绩考核暂行办法》，并选定一批年度业绩考核和年薪制试点企业。八是强化财务监管，促进经济效益提高。先后出台了《洛阳市出资企业财务决算报告管理办法》、《洛阳市出资企业资产减值准备财务核销工作规则》和《洛阳市出资企业财务决算审计工作规则》等一批文件，规范了企业财务管理行为。九是加强风险管理与控制，增强企业抗风险能力。对企业对外投资、担保行为进行了风险评价，严格控制国有企业对非国有企业的担保行为，实行重大投资备案制和审批制，推行了总法律顾问制度，对企业依法决策、依法经营、依法维权起到了重要作用。十是充分发挥战略规划的主导和引领作用，调整和重组业务单元，推进资源优化配置。
多年以来，市财政局在国有资产监管方面做了大量的工作，2005年成立资产科以后，行政事业单位国有资产监管工作迈上了新的台阶。在市政府的高度重视下，今年上半年开展了行政事业单位国有资产专相清查活动，顺利完成了资产清查报表上报工作。主要做法有：一是成立工作机构,加强对资产清查工作的领导。市政府成立了以市委常委、常务副市长吴中阳为召集人，有关委局一把手为成员的联席会议制度。联席会议下设办公室,办公室设在市财政局。二是制定了工作方案,明确了工作目标、工作原则和方法、工作内容和步骤,提出了工作要求。三是举办了11期业务培训班,准确把握政策要求。确保了全市资产清查报表填报的内容规范、口径一致。四是明确职责、分工配合，清点核对、录卡填表。财政部门、主管部门和各基层单位，按照市资产清查联席会议制度的要求，各负其责，层层把关，使清查工作开展有序进行。五是组织审计、核查结果，市资产清查办通过公开招标确定的10家会计师事务所，对市本级512户独立核算单位的自查结果进行了审计。各县（市）区也采取公开招标、邀请谈判等形式征招会计师事务所，参与此次资产清查工作。社会中介机构的参与，大大加强了此次资产清查结果的真实性、完整性、准确性。六是多种方式督导检查，严肃工作纪律。市联席办多次组织有关成员单位到各县（市）区、市直主管部门进行督导，实行工作进展情况周报制度，有力的推动了资产清查工作。
二、存在的主要困难和问题
因我市国有资产由市、县分级管理，财政投资建设项目决算迟缓，国有资产统计口径不一致，国企改革任务重且国有资产监管职能调整、明确的晚，县（市）区没有专设企业国资监管部门，所以，在国有资产监管工作中还存在着较多的困难和问题。
（一）行政事业单位资产监管方面
1、部分行政事业单位资产基础管理薄弱。部分领导资产管理意识淡薄，“重钱轻物”、“重购轻管”，单位无资产管理规章制度，固定资产无专人负责管理，固定资产无明细账、无卡片、无台帐，账账不符、帐实不符情况仍然存在，许多报废、损失、无使用价值资产长期挂帐。许多土地、房产未办理使用权、所有权证。工程完工后长期不进行决算，不办理移交手续，不入固定资产账目，造成资产统计不实。
2、资产配置不尽合理，处置较随意，资产使用效率较低。资产配置不均衡，差别较大；部分单位资产处置不按程序报批，不进行评估，不公开拍卖，资产收益不上缴；存在许多闲置浪费、低效资产，对资产维护、保养不够。
3、资产出租、出借、对外投资、担保等管理不规范。根据国家、省政府有关法律、法规要求，行政事业单位利用国有资产出租、出借、对外投资和担保行为，必须经过财政部门审批，而我市目前绝大多数都未报批。
4、资产收益管理不规范。部分行政事业单位存在资产出租、出借、对外投资等现象，但收益未按“收支两条线”规定上缴财政，这些游离于财政部门监管之外的国有资产应得收益不仅影响了我市的财政收入，也造成了国有资产的流失。
（二）企业单位资产监管方面
1、多数企业盈利能力低下，部分小型国有企业经营困难。调研的50户企业中大部分企业盈利能力低下，处于保本经营状态，维持职工工资已经相当困难。部分企业因债务负担沉重、产品市场竞争力弱等因素，已失去了生产经营的条件，多数职工下岗回家，目前仅仅依靠房屋租赁来维持职工的最低生活保障。
2、企业融资困难长期存在。由于企业债权主体和融资渠道单一，银行成为企业最大的债权人。高负债率下的低资产收益率，使得企业债务问题成为加快发展的重要“瓶颈”。随着企业风险意识的增强，一些临时性和小额融资业务因无担保单位，使企业经营资金出现断链。
3、连环担保成为企业的沉重负担。由于历史原因，企业间连环担保十分普遍。因巨额担保而可能导致的巨额或有负债风险，阻碍了企业的改制重组，一拖、洛轴、洛耐、洛玻等大企业尤其突出。
4、国有企业的激励约束机制尚待完善。我市虽然对国资监管制度进行了改革，在部分企业实行了年薪制等激励机制，但约束机制尚待完善，国有企业广大员工的工作积极性也未得到完全激发。
5、县级国有资产管理难以理顺。按照新的国有资产监管体系，县级人民政府不单独设立国有资产监督管理机构，而在财政部门设立国资办公室管理各自国有资产。由于机构的不对应，造成企业国有资产监管市、县两级信息不能直接沟通。
三、关于加强国有资产监管的建议意见
建议各级人民政府进一步高度重视和尽快解决国有资产监督管理工作中存在的困难和问题，努力促进国有资产“底数清楚、减少流失、合理配置、保值增值”。
1、要明确监管职责范围，理顺监管部门关系。鉴于目前国有资产监管的现状，市政府尽快完善国资监管体系，健全县（市）区级国资监管部门；按照对企业的出资情况，经营类（包括银行）企业和资源类企业由国资委监管；对经营类事业单位的监管政府也应明确监管主体，以便于推动各项工作进行。
2、要健全和完善监管制度，夯实监管工作基础。政府领导应协调、督促财政局、国资委尽快健全监管制度，建立和完善国有资产监管制度体系；要从资产的购置（投资或形成）开始，对资产配置、使用、处置的全过程进行监管；不断加大对国有资产管理使用情况的检查力度，为国有资产监管工作打下坚实基础。
3、要搭建国有资产经营平台。要推进国有资产经营、产权交易机构的改革，使之成为真正意义上的国资经营机构和中介组织，以利于实现企业国有资产有序流转。建议搭建国有资产科学评估和有序经营平台，使国有资产经营实行商业化管理运营，实现国有资产效益最大化。
4、要形成管资产、管人、管事相结合的监管体制。加快推进国有企业改革与发展，建立权力、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合的企业国有资产监管体制，对国家出资企业领导干部实施分级分类管理。要尽快落实监事会制度，对国家出资的国有企业实施有效监督。
5、要逐步实施国有资本经营预算制度。要加强对行政事业单位“非转经”资产的管理，努力实现“非转经”资产收益最大化。要逐步实现国有资本经营预算的相对独立，国有资本收益应由出资人统一掌握，统筹安排资本投向、控制经济布局、实现资本增值。要逐步建立政府公共、社保、资本经营预算三位一体的财政预算体制。财政部门负责编制总的国有资本经营预算，国资部门负责监管企业的经营预算编制。