在省人大常委会立法业务培训班上的发言

 

各位领导、同志们：

    借省人大常委会立法业务培训班的机会，我将洛阳市人大常委会近年来的立法工作情况向大家作以简单汇报，恳请各位提出批评和改进意见。

    洛阳市十二届人大常委会成立以来，高度重视地方立法工作。在省人大常委会及法制室的指导下，在相关部门的支持和配合下，地方立法工作取得了一定的成绩，截止2007年底，共制定和修改地方性法规15件。这些法规的制定和施行，对于维护公民的合法权益，推进依法行政、公正司法，促进洛阳经济社会事业的健康发展，发挥了重要作用。

    一、明确指导思想，理清工作思路

    近年来，我市地方立法的指导思想是：“立法为民，执法利民，拾遗补缺，良法为本”。按照上述指导思想，结合我市地方立法的形势，我们及时理清了立法工作思路，就是抓住一个重点，即：确保立法质量，体现以人为本，增强可操作性。把握两个层面，即：从宏观上把握好立法的原则和走向，坚持法制统一，做到拾遗补缺；从微观上把握好规范和规定，使所立法规既符合立法要求，又具有较强的实用性。注重三个环节，即：在立项环节解决好必要性，在立法环节解决好严谨性，在施行环节掌握其实效性。采取四项措施，即：加强立项调研，加强业务指导，抓好立法论证，抓好法规实施情况跟踪。

    二、立足本地实际，突出地方特色

    （一）为突出历史文化名城的保护积极进行立法

    洛阳是国务院首批公布的历史文化名城，有着深厚的古文化底蕴，是中华文明的重要发祥地。作为长期辉煌鼎盛的政治、经济和文化中心，历史给洛阳留下了众多的都城遗址、寺庙、石窟、墓葬碑刻等丰厚灿烂的文化遗产。境内现有国家级文物保护单位7处，省级53处。近年来，市人大常委会借助“申遗”和“大遗址保护”，积极通过立法，不断加强对我市历史文化名城的保护。在已制定洛阳市《文物保护法》实施细则、《洛阳市龙门石窟保护管理条例》、《洛阳市汉魏故城保护条例》的同时，我们还将《洛阳市隋唐洛阳城保护条例》的制定、《洛阳市邙山陵墓群保护条例》、《洛阳市偃师二里头、商城遗址保护条例》的调研和《洛阳市龙门石窟保护管理条例》的修订列入市人大常委会2008年度地方立法计划。

    （二）为创建最佳人居环境城市积极进行立法

    近年来，围绕着创建国家生态城市、卫生城市、文明城市和中西部最佳人居环境城市的目标，市人大常委会加强了对我市生态环境保护的立法，先后制定了《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市洛浦公园管理条例》、《洛阳市大气污染防治条例》、《洛阳市城市渠道管理条例》、《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》和《洛阳市森林公园管理条例》等地方性法规，对于保护和改善生态环境，实现“青山绿地、碧水蓝天”目标，创造良好的人居环境，起到了积极作用。

    （三）为促进新农村建设积极进行立法

    新农村建设，道路交通是基础。我市是交通部、省交通厅的重点扶贫地区。十多年来，我市各级政府和广大人民群众抢抓交通扶贫和实施“村村通”工程的机遇，农村公路从里程到质量都发生了巨大变化。截至目前，全市已通村级道路4600余公里，为当地群众发展经济、脱贫致富和提高生活质量提供了便利条件。但是，由于目前国家和省里还没有关于村级道路养护工作方面的法律法规，村级道路养护中存在的执法主体和路权以及养护资金来源不明确等问题无法解决，养护工作处于无序状态。为了进一步加强村级道路的养护管理，提高道路使用期限，确保公路完好畅通，更好地为农村经济社会发展服务，市人大常委会制定了《洛阳市村级道路管理养护条例》，该条例明确了村级道路的养护主体及其职责，规范了养护资金的筹措，是全国第一部关于村级道路管理养护的地方性法规。

    三、认真调研论证，加强立法计划的编制和管理

    为了更好地利用有限的立法资源，避免因选项不准、论证不足，造成立法资源的浪费和立法效益的低下，2005年，我们专门制定了《洛阳市人大常委会立法计划制定办法》，对立法项目的征集、论证、确定、变更，立法计划的编制、报批等都进行了详细的规定。每年我们都严格按照该办法编制和管理立法计划。立法建议项目主要通过六个渠道征集：一是对当年的立法调研项目进行立项论证；二是于每年6月份对人大系统、“一府两院”及有关部门下发征集立法项目的通知；三是征询有关市领导对立法项目的建议；四是适时对地方性法规进行质量评价，对现行有效的地方性法规进行梳理，从中筛选需要修改或废止的项目；五是对我市五年立法规划中的项目进行筛选；六是参考外地近年来的立法项目。

    每年8月份开始，对收集到的立法建议项目，按照突出重点、成熟优先、急用先立、法制统一的原则，紧密围绕我市建设小康社会的奋斗目标，着眼于经济和社会发展的重大问题，组织法工委、市政府法制局等相关部门的同志进行前期梳理，并对筛选出的项目逐个进行论证，初步拟定一批建议项目，和省人大常委会法制室进行沟通，在参考其提出的意见和建议的基础上，对拟定项目进行进一步调整和梳理。而后由市政府提请市人大常委会主任会议决定后，报经省人大常委会同意批准。

    立法计划一经批准，我们即以常委会文件的形式下发关于认真贯彻立法计划的通知，明确责任单位，制定详细科学的项目进度表，包括调研项目在内的每部法规都细化到各个环节，并在每年初和市政府联合召开高规格的全市地方立法工作会议，专门就当年立法计划的贯彻落实问题进行部署，同时，采取“以会代训”的办法讲解立法技术规范及其要求。

    四、探索多种途径，推进立法的民主化和科学化

    社会主义法律是人民意志和利益的体现，立法过程本身就是在充分发扬民主的基础上，集中人民意志、体现人民意愿的过程。2005年，我们专门制定了《洛阳市人大常委会法规草案征求意见办法》，为推进立法的民主化和科学化进行了积极的探索。

    （一）坚持开门立法

    一是在立法过程中，不仅听取各有关部门的意见，而且直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见，注意公正地协调和平衡各方面的利益关系。对每部法规都分别召开各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见。二是对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，通过媒体公开征求意见，引起了社会的广泛关注和讨论，增强了地方立法的透明度和民主化程度。近年来，市人大常委会曾先后将道路交通安全条例、洛浦公园管理条例、城市渠道管理条例等社会关注度较高的法规草案在《洛阳日报》上全文刊登，公开征求全市广大公民的意见，取得了很好的效果。

    （二）提高审议质量

    审议，是立法的中心环节，也是保障立法民主化和科学化的核心程序。实践中，我们积极改进审议制度，努力提高审议质量：一是将法规草案及相关说明、参阅资料提前报送常委会组成人员，以便他们在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容；二是对文本形式进行了改进，使其更加便于审议，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了，同时，对修改的每一条款，都将修改理由用斜体字列于相应条文之下，这样更加便于委员们对照审议；三是对常委会组成人员提出的修改意见和建议，认真地修改并进行统一审议。

    （三）充分发挥立法顾问的作用

    根据全国人大关于更好地发挥专家、学者在立法工作中作用的要求和我市立法工作的实际需要，市人大法制委员会于2005年成立了以行政法、经济法、民商法方面的专家为主的立法顾问组，同时制定了立法顾问组工作规则。在立法过程中，我们采取召开顾问组成员座谈会、书面咨询、电话咨询等方式听取他们的意见。立法顾问组成员都有较深的法学理论造诣和丰富的工作实践经验，他们的许多建议都被我们采纳，有的意见还对我们的立法工作起到了触类旁通的作用。

    （四）探索立法质量反馈制度

    2006年，市人大常委会对建立地方立法质量评价体系进行了考察调研，并为建立该制度作了必要的准备工作。2007年1月，市人大常委会法工委和市政府法制局联合下发通知，要求相关单位对市人大常委会制定的现行有效的35部地方性法规进行质量反馈，为现行地方性法规的修改和废止提供了科学依据。

    五、加强协调配合，正确处理各种关系

    （一）正确处理法工委和法制委员会、常委会其他部门的关系

    在立法过程中，法工委努力当好法制委员会的参谋助手，积极为其统一审议提供高质量的服务。不断加强和常委会其他部门的协调配合，全程参与，但从不越位。始终坚持一审前以对口工委为主，在一、二审中充分尊重相关工委的意见。

    （二）正确处理法工委和市政府法制局等相关委局的关系

    立法工作是一项系统工作，需要多方面的积极参与和共同努力。在立法过程中，坚持有事情多沟通，有问题多协调，有分歧多研究，不断加强和法制局及相关委局的配合协作和业务指导。

    （三）正确处理法工委和省人大常委会法制室的业务指导关系

    我市的地方立法工作是在省人大常委会法制室的指导下进行的。从立法项目的论证、立法计划的确定，一审后的修改指导、二审后的报批，每一个环节遇到的问题，我们都及时向省人大常委会法制室汇报沟通。回顾近年来我市的立法工作，如果说还取得了一点成绩的话，很大程度上得益于省人大常委会的认真指导和不吝赐教，在此，请允许我代表洛阳市人大常委会对省人大常委会法制室多年来的关心、支持和帮助表示最衷心的感谢！今后，我们将认真学习郑州市人大的立法经验，更多地争取省人大常委会及法制室的指导和帮助，不断提高我市的地方立法质量。

    以上汇报不妥之处，请批评指正。

    谢谢大家！