研究与探索：抓好审议意见办理 增强监督工作实效
——关于人大常委会审议意见几个问题的思考
□ 仁余
听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大常委会实施监督的基本形式，是人大常委会会议的主要内容。审议意见是常委会组成人员在常委会会议中针对某项议题所进行的发言，经过整理后形成的综合意见。审议意见的落实决定人大监督的实效性，审议意见只有落实了，人大监督才能到位、人大权威才能树立。规范审议意见的处理，强化审议意见的落实，关系到国家权力机关职能作用的发挥和人民当家作主权利的实现，是当前地方人大常委会面临的亟待研究和解决的重要课题。下面，笔者从四个方面谈点粗浅的看法。
一、关于审议意见的法律地位
当前，因为国家权力机关自身思想认识不高，审议意见办理机关认识不到位，致使人大常委会审议意见落实难、不到位的问题普遍存在，极大地影响了常委会的议事质量和效果，在一定程度上削弱了地方国家权力机关权威，损害了地方国家权力机关形象。要走出审议意见处理不力的困境，必须提高对审议意见法律地位和重要性的认识，增强做好审议意见处理工作的使命感和责任意识，切实把《监督法》的规定和要求落到实处。
众所周知，审议意见是地方人大常委会理论和实践创新成果，在《监督法》实施以前，已被各地人大常委会普遍使用，但它却一直游离于法律之外。《监督法》研究总结了各地人大常委会实践经验，吸收了这一成功的做法，正式给审议意见一个合法的名分，表明审议意见已成为体现常委会集体意志的一种独立的法律形态。具体而言，审议意见是人大常委会会议在审议“一府两院”专项工作报告或常委会执法检查情况报告后，对不作出决议决定而确需“一府两院”办理的、以常委会文件形式作出的、交由报告机关办理的一种书面综合意见。其主要是根据常委会组成人员审议某项报告时提出的评价和建设性看法，经过综合整理后形成的综合的建议、批评和意见。因此，从本质上讲,它的内涵只能而且必须界定在建议、批评和意见的范畴，是一种特殊形态的建议、批评和意见。它的特殊性主要表现在两个方面：第一，它不同于常委会的决议决定。其主要区别，一是在审议内容的重大性上，常委会只对涉及全局性的重大问题作出决议决定，对一般性的议题则形成审议意见；二是形成程序不同，常委会的决议决定必须经过常委会会议的表决程序，而审议意见的形成不必一定要经过常委会组成人员表决，只是把审议中提出的建议、批评和意见整理后，交由提出报告的机关处理。第二,审议意见也不同于一般的代表建议，它具有以下三个特性：一是主体与场合的特定性。代表的建议可以在人代会期间提出，也可以在闭会期间提出，而审议意见特指人大常委会会议上常委会组成人员的审议意见，其主体与场合都是特定的。二是内容的专题性。一般而言，代表建议涉及面比较宽泛，每位代表都可以就自己关心的问题提出建议、批评和意见，议题具有不确定性。而审议意见的指向性、针对性较强，它是常委会会议期间常委会组成人员或者列席会议人员对某一特定议题提出的建议、批评和意见，更多的是针对有关部门工作中存在的问题与薄弱环节。三是形式的综合整理性。代表的建议是由一位或几位代表直接提出。审议意见则是人大常委会机关工作人员在审议结束后，对常委会组成人员针对某一议题的发言进行综合整理的结果。
由此可见，审议意见既不同于人大常委会的决议、决定，也不同于代表的一般性建议、批评和意见，而是常委会组成人员集体智慧的结晶，体现了大多数人的意见，是人大常委会行使宪法和法律赋予人大常委会监督职权的具体体现。因此，审议意见的法律效力应该低于常委会的决议、决定，而高于一般代表建议、批评和意见，具有法定的约束力和强制力，“一府两院”必须研究处理，认真落实审议意见要求，切实改进工作。
二、关于审议意见的主要内容和形成程序
《监督法》对审议意见的形成程序没有作出明确的规定，各地人大常委会审议意见的内容、格式标准不一，形成程序各异，有的由会议主持人在会议结束时的讲话中归纳审议意见；有的通过会议简报、会议纪要等形式出台审议意见；有的在常委会会议后，由人大有关专门委员会或者常委会有关工作委员会归纳整理，经主任会议讨论修改后，由主任或分管副主任签发；有的也没有经过主任会议审议，人大有关专门委员会或者常委会有关工作委员会归纳整理后，直接由主任或者分管副主任或者秘书长签发。这些做法笔者认为都不可取，带有明显的自主性、随意性，缺乏权威性，势必影响审议意见的办理效果，必须对审议意见的内容、表现形式、形成的程序进行必要的规范。
审议意见应包含七个方面的内容：首先要表明通过或者不通过“一府两院”专项工作报告或执法检查报告，通常用“会议赞成这个报告”、“会议不赞成这个报告”或者“会议同意这个报告”、“会议不同意这个报告”来表示。对不赞成的报告，应该提出重新报告的要求和重新报告的时间，可不必写其他方面的内容。二是对专项工作的基本评价，肯定取得的成绩，一般用“会议认为”或“常委会组成人员认为”表述。三是指出专项工作存在的突出的、主要的问题，一般用“会议指出”或者“常委会组成人员指出”指明。四是改进工作的建议，一般用“会议要求”或者“会议建议”提出。五是会议认为应着重解决的具体问题或者案件，可采取条目式逐项列出。六是少数或者个别组成人员对专项工作提出的诚恳的批评和建设性意见，一般可采取“个别组成人员指出”、“部分组成人员指出”加以区分，主要目的留作报告机关办理审议意见时参考。七是完成审议意见办理的时限，一般用“并于多少月内将办理情况向市人大常委会报告”来规定。
地方人大常委会一般会期较短，针对这一特点，笔者认为，审议意见的形成可分会前、会中、会后三步走。第一步，会前收集情况，草拟草稿。由人大有关专门委员会或者人大常委会有关工作委员会负责，根据平时掌握的情况、人民群众反映的情况、听取报告前人大常委会组织视察或者专题调研了解的情况，结合对专项工作报告的初审情况，草拟审议意见草稿。第二步，会中归纳整理、征求意见。人大常委会综合办事机构负责组织相关人员纪录常委会组成人员的审议发言，有关工作委员会根据会议记录或常委会组成人员的书面审议发言材料、会议简报等，归纳整理，对会前草拟的审议意见草稿进行补充完善，形成审议意见草案，交主任或分管主任审查把关后，由会议主持人或者常委会秘书长在全体会议上宣读审议意见草案，进一步征求组成人员的意见，防止遗漏重要发言内容，或者以偏概全，违背常委会组成人员发言本意，原则通过审议意见草案，并授权主任会议最终审议确定审议意见。第三步，会后修改完善、讨论确定。由于常委会会议时间较短，形成的初步意见往往不够全面、准确，因此，在常委会会议结束后，常委会有关工作委员会应根据组成人员的意见，对审议意见作进一步修改完善，主任会议根据授权讨论确定审议意见，交由“一府两院”研究处理。这样做，既能使审议意见较好地反映常委会的集体意愿，又符合主任会议研究常委会重大问题的原则，形成的审议意见具有较强的权威性。当然，如果适当延长会期，在常委会会议期间召开一次主任会议，对常委会有关工作委员会归纳整理的审议意见草案进行审议把关，形成比较成熟的审议意见，再提请常委会会议表决通过，这样做，审议意见更能体现常委会组成人员的集体智慧和共同意愿，也更具权威性。
三、关于审议意见的拟定要求
审议意见是常委会依法履行法定职权的结果，对促进和推动“一府两院”工作具有十分重要的意义。因此，审议意见的拟定非常重要，应注意把握以下三个原则。
一是合法性原则。人大及其常委会的一切工作是遵循法律的规定进行的，综合整理审议意见也必须遵循这一原则。因此，审议意见应当尽量使用规范性书面语言，切忌出现与法律相悖的字句。尤其是审议有关法律、法规的贯彻实施情况，指出问题，提出建议，都应有法律依据。一般而言，归纳整理审议意见，应由人大有关专门委员会或者常委会有关工作委员会负责，也可由常委会会前组织对某项议题进行视察或者专题调研的有关机构负责。这是因为，他们熟悉某个方面的工作情况，特别是对一些专业性较强的议题，能够用比较准确的语言真实地反映常委会组成人员的意愿。
二是客观性原则。审议意见必须全面、客观、准确地综合反映常委会组成人员的意见，既要依法提出，更要符合客观实际。作为一种集体意见，必须充分集中全体组织人员发言的精华，才能具有代表性、全面性；不能任意发挥，偏离常委会组成人员各种意见的初衷。
三是可操作性原则。审议意见文字要简洁明了，通俗易懂，具有可操作性。在这个方面，目前存在着不可忽视的问题，主要是提出的要求和建议缺乏可操作性，表现为大话、官话、套话连篇，泛泛而谈。有的审议意见所提出的要求，过于笼统、过于原则，基本上是“正确的废话”，说的都对，但是，报告机关接到审议意见后，如同没把的葫芦，不好掌握；有的则是老虎吃天，无从下口，不知审议意见要求具体要干哪几件事，使承办单位难以办理和答复，造成审议意见办理落实的反复，影响办理的时效。因此，审议意见应抓住“一府两院”工作的薄弱环节和重点难点问题，以解决问题作为出发点和归宿，突出重点，简明扼要。对报告机关哪些工作不满意，什么问题解决得不好，必须解决和落实哪几个方面的问题，如何改进，应写明确、写详细、写具体，力求条理清楚，有的放矢，使审议意见具有针对性、指导性和可操作性，便于承办单位落实审议意见要求，也便于权力机关监督落实。
四、关于审议意见的办理落实
做好审议意见的办理和落实，是提高人大常委会会议质量的根本目的，是增强人大常委会监督实效的关键。《监督法》规定：常委会组成人员对专项工作报告、执法检查报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理；“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会征求意见后，向常务委员会书面报告。落实好这些规定，必须建立健全审议意见处理工作机制。
一是建立和完善交办制度。审议意见形成后，应当以常委会文件的形式交报告机关研究处理，由常委会分管主任或工作委员会主要负责人向“一府两院”分管相关工作的主要领导同志当面交办，以推进审议意见办理工作的落实。这是因为，“一府两院” 由人大产生，对人大负责，受人大监督，是人大监督的客体。政府实行首长负责制，分管主要领导在相关事务中的作用是不言而喻的，其对审议意见的态度反映了“一府两院”是否真心实意接受人大监督，也直接影响着有关部门落实审议意见的态度，直接左右着审议意见落实的速度和效果。因此，审议意见的交办，必须先交到“一府两院”分管主要领导手中，由其签署意见后交由有关部门落实，而不应该直接转给职能部门，防止人大常委会与“一府两院”某个组成部门之间的文来文往，而得不到主要领导的足够重视，造成监督客体的错位。
二是要建立健全跟踪督办制度。督办审议意见的落实是人大常委会监督工作的延续，是增强监督实效的必要环节。人大常委会向“一府两院”交办审议意见后，对口的人大专门委员会或常委会工作委员会要加强与承办单位的联系，指定专人抓督办、抓落实。负责督办人员要及时深入承办单位，了解审议意见研究处理的工作部署，并深入到实际工作之中，查看办理工作进展情况，发现问题及时协调处理，或者向主任会议报告。可定期不定期地听取承办部门的汇报、召开座谈会，必要时，可组织人大代表对办理落实情况进行视察、检查，督促承办部门认真办理，做到不解决问题决不罢休。同时，对落实较好的承办单位要及时表扬，以发挥其示范带头作用，促进各相关单位重视审议意见的办理落实工作。
三是建立健全审议意见落实情况反馈制度。审议意见的落实是一项复杂的、经常性的工作，往往涉及一些重要内容，有的难度较大，“一府两院”接到审议意见后，要严肃对待，认真研究，明确承办单位。承办单位负责人要亲自负责，全力以赴，尽快组织人力、物力、财力，积极采取措施逐项落实，及时向人大有关专门委员会或常委会有关工作委员会汇报办理进展情况，征求对办理工作的意见，并在规定的时间内向人大常委会书面报告反馈落实情况。
四是建立健全办理结果审查制度。为了确保审议意见落到实处，人大有关专门委员会或者常委会有关工作委员会要对“一府两院”提交的办理落实审议意见的报告进行审查。重点审查报告是否实事求是、是否符合审议意见的目标要求、是否符合规定的时限、人民群众对办理结果是否满意；对因条件所限未能落实的审议意见，要审查是否真正受客观因素的限制，是否有后继办理落实的计划或者补救措施，计划和措施是否切实可行等。同时，向主任会议汇报审查意见，并提出是否将办理落实情况报告提请人大常委会会议审议的意见建议。主任会议如认为必要，可以将该项落实审议意见的报告列入常委会会议议程。“一府两院”办理落实审议意见的报告应印发常委会组成人员，并向社会公布。
五是建立健全责任追究制度。为了真正促进审议意见的落实，必须进行责任追究。对办理质量不高、敷衍塞责、常委会对办理落实情况不满意的，应对承办单位和有关责任人提出警告，必要时可通报批评，责令承办单位进一步落实审议意见，限期重新办理并向常委会报告。对重视不够、办理不力、消极应付，甚至有意拖延、推诿，或者顶着不办理的，要综合运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式，必要时，可以责成或者建议有关机关对有关责任人给予行政处分，或按照有关法律规定的权限，决定撤销或者提请本级人民代表大会罢免有关国家机关工作人员的职务。以此确保审议意见的有效办理和落实，切实维护审议意见的严肃性和常委会监督的权威性。