关注：完善农村土地产权制度 维护失地农民权益

---

□ 王彦晓

　　在城市化进程中，失地农民的问题越来越突出，已严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展，引起了社会的普遍关注。如何保护失地农民的合法权益？洛阳理工学院王彦晓等学者从完善农村土地产权制度的角度，提出了保护失地农民权益的观点。
　　土地征收作为一种所有权权属变更的行政行为，完善农村土地产权制度，明确土地所有权权属，使农村土地产权实置化、权能完整化是土地征收制度改革和保证失地农民权益得以有效维护的基础。
　　鉴于我国集体所有土地产权主体不清、集体所有权权能残缺、土地承包权缺乏特权保护，专家提出了诸多的改革意见和建议，归纳起来主要有三种：一是土地私有化，即土地归农民所有，农民享有土地的所有权和所有权属的归属权、占有权、处分权、使用权和收益权；二是土地国有化，即农户以向国家租赁土地的形式进行“永包”，享有永久的土地经营权，并承担一定的社会责任；三是保留集体所有权，实行农村土地使用制度的改革和完善，赋予农民长期而稳定的土地承包权。考虑到土地产权制度变更需要改革成本，而且我国农村长期实行的是集体所有制，农民比较容易接受，而且与我国生产力与生产关系、上层建筑与经济基础相适应，为了与《农村土地承包法》相衔接，农村土地产权制度改革应在坚持农村土地集体所有的前提下，以市场为导向，稳定地权，强化农民对现有土地的长期承包权，物化农民土地使用权，并通过法律手段保证土地使用权通过出让、出租、继承、抵押等形式合理流转，建立城乡统一的土地使用权交易市场，允许农民土地使用权依法进入城镇建设用地市场，并享有和国有土地同样的权利，把农村土地从“集体所有、人人共有、又人人没有”的混沌无序中解放出来，真正实现“谁投资、谁所有、谁受益”。
　　第一，明确土地所有权主体
　　只有确定了真正的所有人，才能从追求最大利益上来使用土地资源，才能获得土地增值收益，在权利受到侵害时，才能真正地以权利主体的身分行使权利，寻求法律保护。考虑到行政村是农村最为普遍的社区形式，集体土地所有权的主体确定到行政村最为可行，明确行政村对集体土地享有所有权，并规定行政村行使集体土地所有权的具体方式，集体土地所有权的收益和分配等内容，不断完善土地的民事权益。
　　第二，完善集体土地所有权权能
　　应改变国有土地与集体土地区别对待的做法，将农民集体土地所有权和国有土地所有权同等对待、同等保护，使农村集体土地与国家所有土地以平等的身份进入市场，打破政府垄断非农建设用地的格局，这不仅能规范政府土地征收行为，还能保证农民参与城市化建设过程中土地增值收益分配。
　　第三，物化土地承包权
　　只有明确界定农民的土地财产权利，赋予土地承包经营的特权属性，使土地产权主体实置化，使农民拥有完整的土地产权，真正享有占有权、使用权、收益权和处分权，才能使农民土地使用权依法通过出让、出租、继承、抵押等形式进入交易市场进行合理流转，有效维护自身权益。土地承包经营权的物权化要求在物权法中确定土地承包经营权，具体列举土地承包经营权人所享有的柏树化能够使土地承包经营权对抗第三方的效力，并获得物权法保护，使农民在土地征收时有效地抗衡公权力，从根本上杜绝各种机会主义产生的空间，保护农民自身的合法权益，一方面农民可以以独立主体的地位直接与政府进行土地征收谈判；另一方面，农民与农村集体土地所有权代表形成了合法的限制与抗衡，农民有能力而且也会切实地从维护自身的物权出发对抗政府非法征收、战胜以及集体组织挪用、截留、克扣土地补偿费用的行为，有利于土地的自由流转。另外，在农村土地承包经营权物化的前提下，弱化、虚化农村集体土地所有权，并非完全取消农民集体土地所有权，应该促使农村集体土地所有权重新定位。这在2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》中有所体现。