关于行使重大事项决定权的几个问题
仁 余
讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项极其重要的职权，是人民当家作主管理国家事务政治权力的具体体现，也是将党的正确主张变为国家意志的重要途径。但是，由于宪法和地方组织法的规定过于原则，地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时难以把握，重大事项决定权的行使还远不到位。如何切实履行好讨论、决定本行政区域内重大事项职能呢？笔者认为，应把握好以下几个方面的问题。
一、关于重大事项决定权的内涵和地位
地方人大及其常委会要行使好重大事项决定权，必须对重大事项决定权的内涵有深刻理解，提高对行使重大事项决定权的宪政地位和作用的认识，增强使命感和责任感。
所谓决定权，是指人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的经济、政治、文化和社会发展等各方面的重大事项作出决议或者决定，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。
宪法和法律赋予地方人大及其常委会地方立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权，其中决定权处于核心地位，是最主要、最根本的职权，是行使其他职权的前提和基础；监督权是决定权的保证；立法权和人事任免权则是决定权的两种特定表现形式。从国家宪政的角度讲，地方国家权力机关讨论决定本行政区域内的重大事项，体现了国家权力的性质和来源；地方国家权力机关的监督权，包括法律监督和工作监督，体现了人民对国家权力的规范和制约。可见，抓住了决定权，就是抓住了坚持和完善人民代表大会制度的重要环节，就可以充分发挥地方国家权力机关的作用，增强地方国家权力机关的权威。因此，地方人大及其常委会必须进一步提高对行使好决定权的认识，积极探索，建立行使重大事项决定权的机制，完善相关程序，切实履行好法定职权，为推进当地经济社会又好又快发展作出自己应有的贡献。
二、关于重大事项决定权的界定
准确界定重大事项的范围是地方人大及其常委会行使决定权的前提。如何界定重大事项的具体范围，在实践中仁者见仁、智者见智。我国宪法104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”这一表述非常抽象、非常宽泛；地方组织法第44条第4项规定：“讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项；”虽然列举了地方人大常委会讨论决定的9个方面重大事项，依然比较原则、比较笼统。从上述规定可知，宪法只是规定了地方各级人大常委会有权讨论、决定本行政区域内的重大事项，地方组织法只是明确了从哪些方面确定重大事项，并没有规定什么是重大事项，哪些属于重大事项。事实上，由于我国幅员辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化、社会发展水平不平衡，具体条件、具体问题千差万别，存在着较大的差异，同样的事件在甲地可能是重大事项，在乙地就不一定是重大事项，重大事项具有区域性的特征。就是在同一个地区，重大事项也是随着时间的推移、工作的进展、条件的变化而变化的，在此时是重大事项，在彼时就不一定是重大事项，重大事项具有动态性的特征。由此可见，重大事项的概念本身没有清晰的外延，不存在统一、明确、具体的量化标准，试图对什么是重大事项这一在实际工作中难以准确把握的问题作出统一而具体的规定，甚至想一劳永逸地把重大事项通过列举，一件一件界定下来，既不科学，也不可能，更不符合实事求是的原则。但是，如果不对重大事项范围作出比较清晰的界定，地方人大常委会行使重大事项决定权就难以落实。因此，地方人大常委会在实际中必须积极探索，依据法律，结合本地区实际，在认真总结人大工作实践的基础上，对重大事项的范围作出科学适当的界定，以便于行使重大事项决定权的实际操作。在界定重大事项范围时，应把握以下4个原则：
一是法定性原则。人大常委会讨论、决定重大事项必须是宪法、法律法规规定属于人大及其常委会职权范围内的事，不能讨论决定法律法规明确规定由本级人民政府、人民法院、人民检察院职权范围的事。包括两个方面的含义，一是法律法规明确规定由人大及其常委会讨论、决定的事项。随着社会主义法律体系的建立和完善，部分法律法规对应由人大及其常委会讨论、决定的事项规定得非常明确，如，新颁布实施的《城乡规划法》第16条规定：省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。 镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。 规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。第19条规定：城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第20条规定：镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第46条规定：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第52条规定：地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。该法律从上述5个方面对应由人大或其常委会审议讨论、应向人大或其常委会报告、应报人大或其常委会备案的具体内容作了非常明确的规定，只要依据法律的要求去做就可以达到科学决策、保证该项工作健康推进。问题是，目前，我们的一些同志对散见于有关法律法规的具体规定不熟悉，在实施中感到无从着手，影响了人大常委会职能作用的发挥。可见，加强对法律法规学习成为国家机关特别是国家权力机关提高自身素质，依法履行好职责的当务之急。二是符合宪法、法律法规精神的事项。一般而言，对于国家法律法规没有明确规定，但是符合立法基本精神，且有利于保证人民当家作主，有利于人大充分行使职权的一些事项也应列为人大常委会讨论、决定重大事项的范围。也就是说，凡是宪法、法律法规明确规定由其他国家机关行使职权以外的事项，都属于人大及其常委会讨论、决定的事项。
二是全局性原则。我们所讲的重大事项，是事关本地区“全局性、长远性、根本性”的问题。重大事项涉及的范围是本行政区域内带全局性的；重大事项的内容包含社会主义民主法制建设和社会各项事业发展带决策性的，是人民群众普遍要求解决的问题；重大事项决定产生的效果对本地区经济、政治、文化和社会发展等方面必将产生重大影响。也就是说，地方人大及其常委会依法讨论、决定重大事项，具有涉及面广、关系重大、影响深远的特征。因此，在界定和决定重大事项时，必须树立大局思想，坚持以经济建设为中心，以促进发展为第一要务，既要立足当前，又要着眼长远，兼顾未来发展需要，为改革和发展留下余地。
三是人民性原则。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，才能使人大工作保持旺盛的生命力。人大及其常委会要坚持以人为本，忠实代表人民意志，实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益，把权为民所用、情为民所系、利为民所谋作为人大工作的准则，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在突出位置，高度关注民生，各项工作都要紧紧围绕人民群众的根本利益来部署、来开展。因此，地方人大常委会在行使决定权时，要广泛集中民智，充分表达民意，为人民说话，切实把广大人民群众普遍关注、反映强烈、事关其切身利益等问题确定为重大事项。通过地方国家权力机关行使决定权，对顺应民意的重大事项予以肯定、规范和倡导，对有悖于民愿的重大事项予以调适、整治和矫正。
四是可行性原则。重大事项不是绝对的，因而判定重大事项的标准也不是绝对的。因此，我们不能单纯从事物本身认定其重大、重要性，而应该因时因地制宜，善于把事项放在特定的环境中加以考察和界定。行使重大事项决定权必须从本行政区域的实际出发，作出的决议、决定要符合本地实际和人民群众的愿望，有利于解决本地区经济社会发展中的突出问题，提出的目标和任务要切实可行，要便于监督落实。这就要求我们，在决定重大事项时，要充分考虑两个方面的因素，一是“一府两院”将重大事项决议、决定变为现实的可行性；二是从人大自身条件出发量力而行。
三、关于重大事项决定权的行使
人大及其常委会行使重大事项决定权，最核心的就是要增强决议、决定的针对性和可操作性，务求取得实效。因此，在具体实践中必须把握以下3个环节。
一是正确确定议题，做到少而精。地方人大常委会讨论、决定重大事项的议题一般有三个方面的来源，一是依人民代表大会授权作出决议决定，如：对人大代表议案调研论证，并作出相应决议、决定；二是依议案作出决议决定，提出议案的主体包括人大专门委员会、人民政府、主任会议、人大常委会组成人员5人以上联名等；三是依报告作出决议决定，包括专项工作报告、执法检查报告、专题调研报告等。地方人大常委会在行使重大事项决定权时，选择议题非常重要，议题过多，作出的决议决定过多，“一府两院”无足够的经济实力、工作精力去落实；另一方面，人大常委会自身因精力有限，缺乏深入调研论证，作出的决议决定比较原则，既不便于“一府两院”研究处理，也不便于人大常委会自身监督检查，决议决定的落实就很难到位，久而久之，人大常委会讨论、决定重大事项的权威就会受到影响。因此，在选择重大事项议题时，必须讲究工作方法，注重抓大事，突出重点，做到少而精。同时，要加强与党委、政府的联系，及时将拟列入人大常委会讨论、决定的重大事项向党委汇报，与政府及其有关部门进行多层次、多渠道沟通，防止和克服人大常委会工作游离于党委中心工作之外，与当地实际工作脱节的现象，增强人大常委会议题的针对性和可行性。
二是深入调查研究，确保科学性。调查研究是人大工作的谋事之基，成事之道，是基本内功。人大是权力机关，不直接行政，不直接司法，但却要决定重大事项、监督“一府两院”的工作，解决这个矛盾的唯一途径就是深入调查研究。调查研究在人大工作中具有特殊的重要性，没有调查就没有发言权，没有调查就更没有决策权和监督权。开展调查研究，要紧扣民主法制建设中的重大问题，紧扣经济社会发展中的新情况、新问题，紧扣人民群众关注的热点问题，紧扣人大及其常委会拟审议的重大问题，有计划、有重点、有深度地进行。只有调查的情况实在，提出的问题才实在，解决问题的办法才有针对性和可行性，发言和审议才有质量和力度，作出的决议决定才符合法律、符合实际、符合人民的利益，“一府两院”才能口服心服地接受，积极推进工作，纠正失误，实效性才能得以实现。因此，我们在实际工作中，要在深入调研、全面掌握情况的基础上进行客观的分析，把重大事项的关节点搞清楚，解决问题的办法和程序谋划清楚，增强决议、决定的针对性、科学性和可操作性。
三是加强跟踪监督，务求有实效。人大常委会作出的决议决定体现着人民的意愿和国家权力的意志，具有法律效力，有关国家机关必须认真贯彻执行。地方人大常委会作出的决议决定能否贯彻落实，关系到人大常委会行使决定权的实效。因此，决议决定形成后，人大常委会要注意做好宣传和检查监督执行工作。一是要加强宣传，及时向社会公布有关决议决定，必要时应就作出决议决定的背景、指导思想、所要解决的主要问题等作深入剖析报道，使有关决议决定深入人心，保证重大事项决定的决策过程的民主化、公开化，体现人民群众的益。二是要加强对决定、决议贯彻落实的监督检查。人大专门委员会、人大常委会工作委员会应跟踪督查，可以采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、代表视察、专题调研等形式，督促决议决定的贯彻落实。三是要有必要的制约手段，解决规避问题。对决议决定执行不力，或拒不执行的，要通过采取措施，如：责令限期改正、通报批评、组织特定问题调查、质询、罢免等刚性手段予以纠正和处理，维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性，督促和保证人大常委会所作决议决定得到有效执行。