人大代表联络站成长着，焦虑着
【编者按】
人大代表如何在闭会期间发挥作用，向来是民主实践的老大难问题。近年来，一些地方陆续涌现的人大代表联络站之类的实验，似乎已探索出了一条可行之道。但在实践过程中，这一民主新机制的功能定位、运作方式、监督效应等等，还存在着相当的不确定性。本刊的相关调查报道就以浙江杭州上城区、宁波海曙区为分析样本，解析人大代表联络站的真实生存状态。
走近选民之喜
“这几天下雨，又有好多房子进水了，什么时候才能城中村改造啊？”周江岸村的贾日钦老人一跨进宁波市海曙区白云街道人大代表联络站大门，就急促地喊了起来。
周江岸村的雨天房屋进水问题由来已久，当地居民曾多次来到人大代表联络站寻求帮助。经人大代表多方努力，尤其是在市人代会上提出了相关建议后，周江岸村已列入城中村改造计划。但心急的村民们还是不时前来催问，人大代表亦在不间断地传递民意。
“告诉你一个好消息，现在改造资金已经落实了，征地协议也签完了，土地报批正在进行中。动工的日子，不会再等多久了。”正在当值的海曙区人大代表丁冬君的一番话，终于让贾日钦老人展开了笑颜。
2005年6月，白云街道自发创设了人大代表联络站，至今已运作了两年多。周江岸村的旧村改造问题，只是它取得的成果之一。目前，经海曙区人大常委会的推广，该区所有街道都设立了人大代表联络站，采取轮流值班的机制，每周四都有一位区人大代表接待选民。
而在杭州市上城区，呈现的是另一条发展脉络。早在2003年，上城区人大常委会就在全区设立了27个人大代表接待点，每逢单月20日，由代表小组集体接待选民。据不完全统计，到目前为止，上城区的各个人大代表接待点，已开展了四百多次接待选民活动，参与其间的各级人大代表达八百多人次，选民反映的一千五百多条意见中，约有三分之二不同程度地得到解决。
同样的图景，也在浙江其他地方不断复制。比如，金华市金东区赤松镇设立了专门的接待室，每月15日由代表小组公开接待选民；绍兴越城区各街道设立了“人大代表接待工作室”，使代表真正走进了社区……尽管名称各异，但各种代表选民沟通机制的建立，的确拉近了代表与选民的距离，为代表在闭会期间搭建了履职平台，同时也为选民监督代表提供了一种新的可能。
“第二信访”之忧
一起民事纠纷经法院一审、二审后，已经发生法律效力，但其中一方当事人仍然不服，频频到海曙区月湖街道人大代表联络站鸣冤叫屈。这让负责接待的人大代表极其为难，因为即使判决存在问题，也涉及到人大是否有权对已经生效的司法个案进行监督，这在理论上一直充满争论，而监督法出台后，更是“叫停”了人大常委会的个案监督。
海曙区西门街道人大工委副主任盛福林也有类似的困惑。西门街道有一名原来在舟山代课的老教师，由于不属于教师编制，退休后没有养老保险，生活极为拮据，老教师多次到人大代表联络站“求援”，而问题的解决似乎并无很大的希望。盛福林介绍说，人大代表联络站接待的来访群众多为退休、下岗职工及老信访户等等，反映的大多是劳保、医保、就业等问题。“这些问题中，许多是体制、政策和历史原因造成的，即便能够解决，权力也在上级机关。人大代表虽然可以协调监督，但要解决不是一朝一夕的事，难度非常大。”
自人大代表联络站等履职新模式出现后，公众在对其抱以极大信赖和期盼的同时，也将一大堆五花八门、繁杂琐碎的事情反映上来，诸如违章养狗、车棚出租住人、流动摊贩、管道堵塞、噪声扰民等等，许多应该通过其他途径解决的问题和矛盾纷纷涌入，令一些人大代表联络站不堪重负，甚至有变成“第二信访站”之虑。
人大代表联络站应该无所不包吗？纯粹个人性质的问题该不该管？因为历史和政策原因一时无法解决的问题该不该接手？个人与公用企业之间的纠纷该不该插手？超出区域范围的问题该不该受理……诸如此类的疑问，不可避免地出现了。
大多数人大代表联络站从成立之时起，就通过一些制度规定，有意识地保持代表接待与信访工作的距离。如《白云街道联络站工作手册》就明确规定：“代表接待问题属于信访类别的，代表应引导群众直接把信访问题转给街道信访部门，由信访部门按照信访渠道进行解决。”但是，人大代表联络站在拓宽基层信访渠道、解决信访难题等方面，并非毫无价值。而且在一般情况下，对于信访能够处理的问题，人大代表同样有权监督。
海曙区白云街道人大工委副主任钱军坦言，在实际操作中，绝大多数人大代表联络站并没有严格划分群众反映的问题究竟是个人性质还是公共性质，而且许多问题也很难区分。一些看似个人的问题，背后牵扯一大批人。更何况，个人性质的问题如果反映了“一府两院”工作的失职、渎职，人大代表也要担负起“路见不平一声吼”的责任。“实际上，对于群众反映的许多个人问题，我们也受理了，并积极呼吁、协调，努力推动问题解决。”
而在杭州区上城区人大常委会副主任叶洪泉看来，还是应当努力避免代表接待与信访工作的功能重叠。“信访主要反映单一个体的问题，而人大代表联络站处理的问题应当更多地涉及公共利益，比如城市规划、危改房问题等。在当前存在着信访、市长热线等多种现代社会民意表达渠道的情形下，人大代表接待站需要把握好自己的功能定位，不要眉毛胡子一把抓，使自己变成‘第二信访办’。而是应当梳理出涉及群众切身利益、群众意见集中的现象和问题，重点解决。”
监督效应之虑
尽管人大代表联络站取得了不少“战果”，但代表接待后的解决效率和监督效应，仍然无法使人过于乐观。
“有3幢楼房的车棚外墙渗水、内墙剥落，造成一百多户居民放在车棚里的东西发霉损坏，居民跑到人大代表联络站来求助，我们很快把问题反映到区房管处，房管处却推脱说让小区物业解决。这些都是老小区的房子，哪里有什么物业管理公司？”一位接访过来访居民的上城区人大代表对此十分无奈。
叶洪泉坦言：“一些历史遗留问题，需要政府职能部门‘大动作’解决的问题，人大代表联络站处理起来很有难度。”对此叶洪泉十分焦虑：“人大代表联络站要有生命力，关键是要提高群众所提问题的解决率。否则就会留下人大代表联络站‘没用’的印象。”
人大代表联络站是人大代表闭会期间的一种履职模式。从目前的制度设计看，人大代表在闭会期间发现问题需要向“一府两院”提出的，必须遵守特定的程序。而被监督者则可以衡量代表建议的合理性、可行性等因素，自由决定是否采纳。这就带来了很大的不确定性，也为一些职能部门故意推诿、消极拖延等等留下了空间。
一位不愿透露姓名的人大代表颇为气愤地披露：“群众提出的一些问题，我们尽量向政府有关部门反映，但一些职能部门表面上很重视代表建议，到实际解决时百般推托。有一次，我们根据群众意见向有关部门提出，城中村公益性的厕所水费应当由政府买单，但对方却答复说，水费价格由物价部门批准，没办法改变。这简直就是牛头不对马嘴！”
相形之下，人大常委会对“一府两院”的监督，就带有较强的刚性特征。根据监督法的规定，人大常委会具有听取和审议“一府两院”工作报告、开展执法检查、审查规范性文件、提出询问和质询等多项权力。海曙区人大机关的一位负责人对此分析说：“其中很多权力都具有刚性色彩，对于被监督对象的违规行为不但具有‘在口头上加以责备’的功能，还有‘在行动上加以纠正’的作用。”
要进一步提高人大代表联络站的效能，较为理想的办法是，人大代表的监督权与人大常委会的监督权进行有效对接，以放大监督效应。事实上，现有制度设计也提供了这种可能。根据监督法的规定，人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题是人大常委会确定议题的来源之一，这就为代表接待转化为常委会监督开辟了途径。
现在的问题是，不少人大代表联络站搞得热闹非凡，但人大常委会对群众通过代表所提的问题却介入得不够充分。“原因是监督法在这方面的规定还十分笼统，导致人大常委会对人大代表集中反映的问题是否列入议题，具有相当大的裁量权。而在实际操作中，由于种种因素的影响，很容易使监督法的立法精神大打折扣。”一位有识之士对此分析说。
不过，一些新的努力已经出现。在杭州上城区，每逢单月25日，区人大常委会领导轮流接待人大代表，并邀请政府有关部门负责人参加，对人大代表梳理出来的群众意见集中的问题，现场研究和解决。一些疑难问题则由人大常委会在会后召集有关部门会商，并将处理意见反馈给人大代表。上城区湖滨街道人大工委副主任张瑞伟举了这样一个例证：“中山中路312号危改项目就是在上城区人大常委会接待代表后解决的。原来房子没有卫生间，居民早晨上厕所都要到外面排队，现在改造后都有了卫生间，群众非常满意。”
如何进一步提高人大代表的接待能力？如何对参与接待的人大代表构建起激励约束机制？如何在接待实践中整合各级人大代表的资源？如何建立代表接待与人大常委会监督的联动……诸如此类的问题，仍将考验成长着、焦虑着的人大代表联络站。但无论如何，这一萌芽于中国社会最基层的民主新机制，不仅为闭会期间的人大代表提供了一种常态性的履职模式，也为进一步完善人大制度贡献了重要的参考样本。（程志坚 胡国强 徐琦雄）
来源: 民主与法制