山东省淄博市淄川区实现城乡人口同比例选举
２００８年４月２８日，这一天对孙玉等４００多名村民来说是个“分界线”，一口３９６米的深井，结束了他们祖祖辈辈喝雨水的历史。提出打井建议并督促落实的，是新当选的人大代表郭秀梅，她也是村里第一个当选区级人大代表的村民。
“听说村里这次选举增加了一个代表名额，我们全家都投了郭秀梅的票。”孙玉告诉记者，“郭秀梅没当代表的时候就带着村民铺路，现在又挖了井、平了荒地，她知道村里人最需要什么。”
记者近日从山东省淄博市淄川区人大常委会了解到，像郭秀梅这样来自农村的人大代表，今年增加了１１人。别小看这１１名农村代表，他们代表着身后四五万农村居民的切身利益。在２００７年１２月召开的淄川区十六届人大一次会议上，农村代表提交的建议比上届增加了５１％。这是该区人大常委会取消城乡代表分配比例之后，呈现出的喜人变化。
A 选举改革酝酿已久
依照现行选举法，农村与城市每一位人大代表所代表的人口数的比例为４∶１。也就是说，以４０００人为例，如果全部是城镇人口，可以产生４名人大代表；如果全部是农村人口，则只能产生１名人大代表。
２００７年１１月２８日，淄博市淄川区人大常委会打破了这个已经实行了１２年的选举比例，在山东省率先实现了农村代表与城市代表所代表人口数相同的夙愿。任何改革都不会是一蹴而就，淄川区人大常委会缘何要缩小城乡代表的选举比例？４∶１又是如何过渡到１∶１的呢？
“整个酝酿过程可以追溯到２００５年。”淄川区人大常委会人事代表工作室主任许前接受记者采访时说，２００５年３月，淄川区人大常委会召开乡镇人大主席座谈会，征求他们关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下分别简称代表法、选举法）的修改意见。会上，各乡镇人大主席普遍提出城乡人大代表名额分配比例相差悬殊的问题。
回忆当时的场景，时任黑旺镇人大副主席的张守柱对记者说，“我们算了一笔账，按照４∶１来分配城乡人大代表名额，农村人口占８５％的黑旺镇可产生６名人大代表，全部是城镇居民的商城路街道办事处可产生１１名人大代表。虽然黑旺比商城总人口多５０００人，人大代表却少了近一半。”
“城镇代表更关心城镇建设，替农民说话的声音小。”寨里镇人大副主席张云福认为，城乡人大代表的数量过于悬殊，不利于把农民最需要解决的问题反映出来。
淄川区人大常委会副主任司衍会负责该区选举工作。据他介绍，在淄川区２２个选举单位中，太河、峨庄和张庄３个乡落户的全部是农村居民；般阳、商城和松龄等５个地方登记在册的都是城镇居民。“如果按照４∶１分配城乡人大代表名额，般阳等地最多能产生２７名人大代表，而太河、峨庄和张庄只能产生２到３个人大代表，代表团的人数非常悬殊。”
２００７年４月，在淄博市人大常委会举办的县乡人大换届选举培训班上，城乡人大代表名额分配比例再次成为争论焦点。“我们分别按４∶１、２．５∶１、２１、１．５１、１１进行计算，希望找到一个合理的分配比例。”司衍会所说的“合理”，是指每个乡镇都有适当数量的人大代表。最终，按１∶１计算出的分配方案最合理。
B“迈出这一步还是有点儿担心”
“全国都在按４∶１分配城乡人大代表名额，但我总感觉实现１∶１是迟早的事情，就看谁有勇气先站出来。”司衍会很自信。在他看来，城乡人大代表的名额分配比例经历了从８∶１到４∶１的转变，与国情紧密相关，但是按比例原则配置选举权的做法是不平等的。按１∶１选举城乡人大代表，或许与现行选举法的规定不符，但是绝对不会违宪。经慎重考虑后，司衍会向淄川区人大常委会提出了实行城乡人口同比例选举的建议。
２００７年１０月２４日，据新华社刊发的党的十七大报告让司衍会吃了定心丸。报告中明确提到“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。第二天，正在召开的淄川区十五届人大常委会第三十五次会议，审议通过了该区新一届代表名额按照城乡人口相同比例选举的决定。
“迈出这一步还是有点儿担心。”司衍会告诉记者，根据相关法律规定，上级人大常委会有权撤销下级人大常委会适当的决议。而此前，淄川区人大常委会并没有将改革方案报请淄博市人大常委会。
这样做，司衍会有他的理由。“向市人大汇报要等到开常委会的时候，而且这件事能否被列入常委会议程也不一定，等下去肯定会错过这次换届选举。”
直到１１月初，司衍会才在淄博市县乡两级人大换届选举工作会上汇报此事，并表示在即将进行的换届选举中，城乡将按相同比例分配代表名额。然而，淄博市人大常委会的态度让司衍会有些意外，他用“不置可否”来形容。
在司衍会看来，虽然上级人大没有明确肯定这一做法，也没有表示反对。再加上媒体关于拉萨和日喀则等地实行城乡人口同比例选举的报道，更加坚定了他实施选举改革的决心。
２００７年１１月２８日，淄川区县乡人大换届选举拉开序幕。新当选的２５３名人大代表中，有１１２名农村代表。在该区农村总人口数比上届减少近６万人的情况下，来自农村的人大代表比上届增加了１１人。
对淄川区的选举改革，淄博市人大常委会人事代表工作室主任李汝池表示支持。“选举法规定了城乡代表比例的分配原则，我们应该执行。但是，立法往往滞后于实践，对地方人大的探索，也应该鼓励。”李汝池接受记者采访时说，当时没有对淄川区人大的做法明确表态，就是一种默许。
C 选举改革还需完善
选举改革带给淄川的不仅仅是增加了１１名农村代表。据许前介绍，在淄川区十六届人大一次会议上，共收到代表建议、批评和意见７８件，其中来自农村代表的建议６２件，占建议总数的７９％。
中国人民大学法学院教授韩大元对淄川区的选举改革进行了专题调研。他分析说：“这次选举改革，是农村城市化之后城乡人口结构变化的客观要求。随着城乡差别日益缩小，按比例原则配置选举权的基础也在发生变化。在这种情况下，让农民拥有与其人口基本相当的话语权，农民的利益和意志就会得到充分体现。对此，淄川区的选举改革具有标本意义。”
农村代表多了，反映农村居民呼声的渠道就宽了。李汝池说，从４∶１过渡到１∶１是一个渐进过程，不能急于求成。“尽管城乡差别日益缩小，一些地方还实行了户籍改革，但是无论知识层次还是履职能力，城乡代表仍有不小差距。”他认为，一味强调农村代表的数量，很可能会影响人大代表的整体履职能力。
司衍会则表示“影响不大”。他认为，随着城乡人口结构的不断变化，城乡代表的人数差异正在缩小，人大代表的履职能力也是能够通过培训提高的。然而，在选区仍以居住地、生产单位进行划分的情况下，他认为各地应根据实际情况确定城乡代表的名额分配比例，不宜“一刀切”。
对此，中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏表示赞同。“体现公民选举权的平等性，不仅表现为城乡人口的同比例选举，还应体现在选区划分上。”他认为，在现行户籍制度下，选区划分只有实现农村选民选举农村代表，城市选民选举城市代表，才能真正体现城乡人口同比例选举原则。不过，要真正实现城乡选民选举权的平等，应当取消户籍制度，并在选举法中规定“以选民数量确定选区划分”。
当改革突破了现行法律的相关规定，通过法律解释途径无法解决改革的合法性诉求，且这种改革又具有普遍意义时，韩大元认为，通过修改法律适应现实需求是最好的途径。记者注意到，今年全国两会期间，数十位全国人大代表提出尽快修改选举法的建议。全国人大常委会已将选举法的修改列入２００８年立法规划。（谢文英 李敏绪 王甜）
来源：《检察日报》