法治中国三十年 立法体制渐趋成熟

2008-07-01

全国人大及其常委会	行使国家立法权
国务院即中央人民政府	根据宪法和法律，制定行政法规
国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构	根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章
省、自治区、直辖市的人大及其常委会	根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规
省、自治区、直辖市和较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人民政府	根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章
经济特区所在地的省、市的人大及其常委会	根据全国人大的授权决定，可以制定法规，在经济特区范围内实施
较大的市的人大及其常委会	根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行
自治区、自治州、自治县的人大	依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效
特别行政区	根据宪法的规定，在香港基本法和澳门基本法的框架内行使立法权

    2000年3月15日，共和国首都北京，人民大会堂。
    出席九届全国人大三次会议的数千名全国人大代表，在这一天为共和国奉献了一部立法史上具有里程碑意义的法律———《中华人民共和国立法法》。
    经过改革开放以来漫漫的立法追求，一座以宪法为基石，以宪法相关法、民商法等七个法律部门为骨架，以各种不同层级的法律、法规、规章为血肉的现代法制大厦，已经巍然屹立在共和国的法治晴空之下。
    更难能可贵的是，以立法法通过为标志，我国立法体制经过多年的探索、改革、发展和完善，已日臻完善渐趋成熟。
    这一体制，确保的是“良法之治”，已经并必将长久影响共和国依法治国，建设社会主义法治国家的进程。
    赋予全国人大常委会和国务院立法权
    立法权、行政权、司法权这“三权”，是现代社会构成国家权力大厦的三大基石。而立法权又是行政权、司法权的源头之权。这项权力是国家立法机关依照法定程序制定、修改、补充、解释、废止法律的权力。
    谁有权立法？这是立法体制的核心，直接涉及立法权限的划分，是一个国家立法制度首先要解决的问题。
    新中国成立以后相当长的一个时期，我国基本上采取的是一种高度中央集权的立法体制———全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。
    新中国的第一部宪法———1954年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的惟一机关。全国人大的常设机关———全国人大常委会只解释法律、制定法令，不制定法律。
    “法令”是指国家机关在职务范围内规定的带有规范性的、法律性的个别文书，与法律是不同的。这说明，全国人大常委会当时没有国家立法权，国务院也没有立法权。
    此后，全国人大在1955年、1959年分别授予全国人大常委会部分立法权。但这两次授权因众所周知的原因，实际并没有得到执行。
    1978年召开的党的十一届三中全会，吹响了共和国改革开放的号角。从十年浩劫中渐渐苏醒过来的中国，深刻总结历史的经验教训，迎来了法治建设的春天。
    从这一年起，可以说是在一片法制废墟上，共和国开始启动了恢复和重建法制的坚定步伐。立法工作被提到国家权力机关最重要的工作日程上。
    随后的1979年，也是一个改写共和国法治史的年份。这一年，曾在短短的3个月内，全国人大就制定出了刑法、刑事诉讼法等7部法律的立法史上的奇观。
    但当时共和国百废待兴，人心思法，3个月制定7部法律仍无法改变立法任务繁重的局面。
    每年一般只召开一次会议的全国人大，此时已很难独自承担繁重的立法任务。
    重新科学、合理地划分立法权限，已迫在眉睫。而立法权限涉及国家根本制度，是宪法规定的重要内容之一。要想改变立法体制，必须修改宪法。
    制度性转变始于1982年。
    这一年，我国对作为国家根本大法的宪法进行了全面修改。新宪法对我国立法体制做出一系列重大改革。赋予全国人大常委会和国务院部分立法权就是这次改革中的两项重要内容。
    在新中国法制主要奠基人彭真的倡议下，1982年宪法创造性的将原来全国人大制定法律的一部分权力交给全国人大常委会，规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权；刑事的、民事的、国家机构的和其他方面的基本法律，由全国人大制定，其他法律由全国人大常委会制定。
    在此之前，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，只能制定行政措施或者发布政令。
    1978年宪法赋予国务院一项重要的立法权：可以根据宪法、法律，制定行政法规。
    同时被赋予立法权的还有国务院各部委———可以制定部门规章。
    “国家行政管理涉及各个方面，有些业务性很强，什么问题都要由全国人大及其常委会制定法律，是不可能的，也是不必要的。”曾担任全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然回忆，从实际情况看，除制定法律外，属于国务院行政管理职权范围内的问题，有许多需要制定行政法规。
    “立法体制的这次重大变革，对于加快立法，保证迅速地实现国家政治、经济、文化和社会生活的方方面面基本有法可依，发挥的重要作用无可替代。”多年后，曾在全国人大常委会法工委研究室工作的梁子驯，离休后在家中接受本报记者采访时这样评价。
    截至目前为止，我国现行有效的法律共有229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法七个法律部门。
    这些法律中的绝大多数，都是由全国人大常委会制定或修改的。即便是全国人大审议通过的法律，事先也都经过全国人大常委会的审议，有的还经过多次审议，在比较成熟后才提请全国人大审议通过的。
    与此同时，我国现行有效的行政法规已近600件。这些法规不仅发挥了对法律的执行性、补充性作用，而且有的还消除了国家法律的盲区。
    “如果没有1982年的这次改革，我国的立法工作不可能取得今天的辉煌成就。”梁子驯指出。
    地方立法异军突起
    1979年之前，我国各地方除民族自治地方外，基本上没有立法权。
    “中国很大，各地情况不完全一样，什么问题都由中央立法‘一刀切’不合适。”梁子驯介绍，立法权此前过度集中在中央，地方没有立法权，这是不能适应我们国家地域辽阔、各地区情况不同需要的。
    1979年伊始，彭真开始考虑赋予地方立法权问题。
    “彭真同志在领导抓紧制定法律的同时，十分重视立法体制的改革。”梁子驯回忆。
    这一年的7月1日，随着地方组织法在五届全国人大二次会议上获得通过，沿袭了三十多年的中央高度集权的立法体制，发生了历史性的变革。
    这一法律明确规定，省级人大及其常委会在与宪法、法律不抵触的前提下，可以制定地方性法规。省级人大及其常委会由此首次获得地方立法权。
    顾昂然回忆，这部法律规定的是“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下”，可以制定地方性法规。而不是根据法律、行政法规制定。
    “‘根据’还是‘不相抵触’，当时是经过反复考虑的。”顾昂然说，当时主要考虑的是，那时我国法制还不够完善，有些问题马上制定法律或行政法规有困难，或者属于地方性问题不需要法律或行政法规规范，就可以制定地方性法规。因此没有用“根据”，而是写的“不相抵触”。
    “地方性法规的效力和适用范围，与法律、行政法规不一样。”顾昂然强调，一是地方性法规如果与法律、行政法规相抵触，应以法律、行政法规为准；二是法律、行政法规在全国范围内适用，而地方性法规只是在该省、自治区、直辖市或某个市的范围内适用，对其他地方不适用。
    1982年宪法肯定了地方性法规。1986年修改地方组织法时又增加规定，省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定。
    此后，随着立法体制的不断变迁，地方立法权日益扩大，地方立法数量与日俱增。到今年3月，我国地方性法规数量已达7000多件。
    “共和国立法能有今日的繁荣，地方立法‘生力军’的作用功不可没。”梁子驯这样评价。
    三十年来，我国地方立法异军突起，创造性地绽放了许多立法奇葩：
    ———在首都北京，一部《志愿服务促进条例》，点燃了成千上万人为2008年奥运会志愿服务的热情；
    ———在旅游业十分发达的海南省，一部《旅游条例》取消了市场准入的关卡，促进了海南旅游业的快速发展；
    ———在人员流动性较大的江苏省，一部《人才流动条例》，不仅在全国率先立法，而且将保护人才的合法权益，列于保护单位的合法权益之前，较好地解决了当时十分突出的人才流动中扣留档案、培训费用补偿等问题，在全国受到广泛赞誉。

    授权立法开辟“立法试验田”
    20世纪80年代，中国改革大潮风起云涌。与之相适应，立法体制也处于不断发生伟大变革的过程中。
    “在当时我国开始进入全国经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。”顾昂然回忆，但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，立法条件并不成熟。
    一个问题随之产生：经验不成熟的不能立法，实际工作又不能等。
    彭真经过反复思考，研究了几个方案，最后提出了一个办法。
    这个办法只有四个字，却意味着立法体制的又一次重大变革―――“授权立法”。
    1984年，全国人大常委会授权国务院，在改革工商税制过程中，拟定发布有关税收条例草案试行。
    第二年，六届全国人大三次会议又通过决定，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行的规定或者条例。
    这两个决定后来被称为中国在改革过程中解决立法问题的重大措施，也拉开了“授权立法”的序幕。
    这种“授权立法”方式，给予国务院在改革过程中以更大的制定行政法规的权力，为最高国家行政机关开拓了广阔的经济立法空间。其后，国务院陆续制定了一系列税收条例和有关经济方面的行政法规，大大推动了中国经济体制改革的进程。
    “授权立法”，不仅为最高国家行政机关扫清了立法屏障，也逐渐成为共和国一些经济特区的“特权”。
    早在1981年11月26日，五届全国人大常委会第二十一次会议就通过决议：授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。
    1988年4月13日，七届全国人大第一次会议通过决议：授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施。
    1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定：授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章，在深圳经济特区实施。
    1994年3月22日，八届全国人大第二次会议将这一特别立法权授予厦门市。
    1996年3月17日，八届全国人大第四次会议又将同样的权力，授予汕头市和珠海市。
    在长达15年的时间里，全国人大常委会先后出台的这五个授权决定，为共和国开垦出一片片宝贵的立法“试验田”。
    与一般地方立法不得与法律、行政法规相抵触不同，特别授权的地方立法权权限很大―――只须遵守法律和行政法规的基本原则，不属于基本原则的内容可以不一致。
    三十年改革开放的历史已经证明，这些立法“试验田”如今已成长为共和国立法的先行者、探索者，没有辜负最高国家权力机关授权立法所蕴含的殷切期望。
    早在1981年年底，广东省人大刚刚获得立法“特权”，就通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，首次在中国实行土地使用权和所有权相分离，确定了特区土地有偿使用和转让的制度。
    由此，共和国开始打破土地使用权一直无偿使用，不得有偿使用和转让的“坚冰”，拉开了城市土地使用权改革的大幕。
    在共和国最早的改革开放窗口深圳，自1992年获得特别立法权后，制定的约三分之一的法规、规章是立足特区实际，对国家法律、行政法规的变通、补充和细化，另有约三分之一填补了中央尚未立法的盲区。
    此外，全国人大常委会还在1982年、1986年、1991年三次批准了长江流域的南通港、张家港、南京港及武汉、九江、芜湖等港口陆续对外国籍船舶开放。为苏、锡、常经济金三角地区对外经贸提供了极大便利。
    一次又一次的特别授权，无疑成为共和国立法体制改革中的创举。“授权立法”也由此被称为推进改革开放的一把“金钥匙”。
    “改革开放过程中经济法制建设速度惊人，授权立法功不可没。”梁子驯介绍，这些授权立法“试验品”经过改革实践的检验后，有些现在已修成正果，上升为成熟的法律规定。
    统一而又分层次的立法体制业已形成
    经过艰难但又十分成功的改革和探索，随着立法法这一“管法的法”的颁布实施，我国统一而又分层次的立法体制已基本形成。
    在此之前，因为没有专门的法律规范，许多立法怪状并不鲜见：法规闯进法律的“地盘”，规章硬要替法规“发言”……
    1994年，长江中游一城市税务局发布《实施新税制及搞好企业的税收政策措施意见》。这一供科长、所长以上干部掌握执行的“红头文件”共有120条，其中竟有76条违反了国家统一税法，擅自订立税收规范、自行放宽税收政策的越权条款随处可见。
    立法越权、立法冲突、立法争利……这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也直接导致了执法的混乱，挫伤了民众对于法制的真诚信仰。
    如果说，立法的目的在于为社会各项事业打造制度化、秩序化的规矩方圆，那么，立法事业本身同样需要规范化的制度机制。
    经过长达七年的立法历程，共和国终于迎来了历史上第一部全面规范立法活动的法律―――立法法。
    立法法针对立法过程中存在的问题，对立法应当遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围、制定程序，授权立法、法律解释和适用规则、备案等问题，都作了比较具体、详细的规定。
    这一被称为“小宪法”的法律，总结了自1979年以来立法体制改革的成功经验并加以完善，确立了我国统一而又分层次的立法体制：
    ―――全国人大及其常委会行使国家立法权；
    ―――国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规；
    ―――省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行；

    ―――经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定法规，在经济特区范围内实施；

    ―――自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定；
    ―――国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
    这样，在当今中国，就形成了一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、规章立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的，一个较先前体制有重大发展的新的立法权限划分体制。
    “这一体制必将为共和国的‘良法之治’，提供长期而有效的制度保障。”梁子驯动情地说，共和国将由此在依法治国，建设社会主义法治国家的轨道上奋力前行。

全国人大及其常委会的立法程序   提出法律案     有权向全国人大提出法律案的主体有：全国人大主席团；全国人大常委会；国务院、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会。一个代表团或者三十名以上代表联名，也可以向全国人大提出法律案。  　↓     有权向全国人大常委会提出法律案的主体有：委员长会议；国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、常委会十人以上联名。   审议法律案     列入常委会议程的法律案，一般先在全体会议上听取对议案的说明，然后分组进行审议，必要时召开联组会议进行审议。列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会审议后再交付表决。  ↓     法律案的审议实行分别审议和统一审议相结合的制度。分别审议是有关的专门委员会所作的审议，提出审议意见，统一审议是法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会和其他各方面提出的意见对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果的报告和法律草案修改稿。   表决法律案 全国人大会议表决议案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表三分之二以上的多数通过。 　↓ 由常委会表决的议案，经常委会审议后，由法律委员会根据审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常委会会议表决，由常委会全体组成人员的过半数通过。   公布法律案　 我国宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律。

 

来源：法制日报