立法公开：行走在路上
全国人大常委会委员长会议决定：“今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。”
在我国的法律体系中设立了诸多原则，其中的“三公”是立法者和执法者必须遵守的重要原则之一，即公开、公平、公正。“三公”作为一项司法原则，它所设立的递进关系———公开促进公平以达到公正，是维系社会正常秩序和全体公民权益的必经之路。
今天，本刊就全国人大常委会委员长会议作出的“今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见”的决定所产生的法律意义和社会意义刊发文章，回顾和展望我们国家的立法之路。
——编辑手记
日前，全国各大媒体刊登一则消息：“全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。”这则消息刊出的当日，已经过一审的《食品安全法草案》正式公布，之后，《消防法修订草案》亦公开征求意见。
十一届全国人大常委会法律草案全公开的立法理念，意味着今后我国的所有立法草案将通过全体公民的民意这道“门槛”。
回顾：立法公开的实验
改革开放后，我国在修改《宪法》时，“全民集智参与立法”的大门开启。其后十年，《行政诉讼法》、《香港特别行政区基本法》等法律在立法程序上开门立法。
1998年九届全国人大常委会第一年，《土地管理法修订案》、《村民委员会组织法修订案》、《合同法》等3部法律草案接连公之于众。
2001年公布的《婚姻法修订草案》，由于上至90岁老人、下至13岁孩子的立法参与而轰动一时。
十届全国人大常委会五年间，《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《水污染防治法修订案》等4部法律草案公开征求意见。特别是《劳动合同法草案》公开后，引发了中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈，劳资双方以及相关利益集团纷纷介入其间。立法机构所收到19万件立法建议创下了纪录。
追忆改革开放后的五至十届全国人大期间，我国有14部全国人大及其常委会通过的法律吸纳了全体公民的立法意见，但这与历届人大通过的数十部乃至上百部法律相比数量仍然有限。
党的十七大报告明确指出：“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”今年3月召开的十一届全国人大一次会议上，推进科学立法、民主立法、进一步扩大公民对立法工作的有序参与成为代表委员们的声音，仅今年上半年，广州、海南、湖北、济南、北京等地人大就公布地方性法规草案征集公众意见。
随着中央到地方立法公开的实验、从立法机关到普通公民，民主立法思想意识不断提高。我国的立法程序完成了公开是例外向公开是常态的转变。
途径：从公开到公正
国家立法机关一直强调公布重要的法律草案，但由于缺乏统一标准，大量法律草案并未公布。有统计表明，历年来法律草案公布的比例，尚不足立法总量的1%，如《民法通则》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等我国基本的法典，在制定时均未公布草案。从实践层面观察，一些公众关注、涉及民生的法律草案容易公之于众，而《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等涉及行政权力分配和公民义务设置的行政法草案却很难进入公布之列。
立法公开是立法参与的基本前提，如果在立法公开中进行挑选，既不能完全满足公民的立法知情权，也在事实上造成了立法民主程序的不公平。如今，随着法律草案的“全公开”，所有的法律制订都开始享有平等、开放的程序，这对立法的公平性、公正性至关重要。
在社会利益日趋多元化的年代，法律草案“全公开”所延伸的公民意见开辟了一条最广泛、最直接的民主立法路径。这种民主程序不仅见诸于《婚姻法》、《物权法》、《劳动合同法》等存在分歧和冲突的国家立法，也被一些地方立法所验证。2006年，济南市公布《济南市养犬管理规定》草案并征求意见，一只小狗引发了济南市民禁止派与赞成派的广泛争论。据当地立法机构人士回忆：“那段时间办公室的电话几乎被打爆，有时提前一小时上班，竟然开门就能听到电话铃声。”事后，立法机关根据征集到的1732条市民意见，对草案进行了16次修改，一部养犬法规基本达成社会共识。
抑制：部门利益法律化
在十一届全国人大常委会二次会议上吴邦国委员长指出：“不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的法律体系。”
法律界人士称，“公共利益部门化、部门利益法律化”已成为一个突出的现象。在某种意义上，政府一些部门的非正常利益诉求，其结果不仅形成了事实上的利益集团，而且也企图形成只反映该部门利益的法律。对于立法的“各自为政”，如果不加以遏制，将会影响法律体系的有机统一和权威。而强调中国特色社会主义法律体系是协调统一的有机整体，不能在国家法律体系之下或以外，再搞部门或专门委员会的法律体系，则可以有效地避免立法的“各自为政”。
目前，我国大量法律和90%以上的地方法规都由行政部门起草，以至“部门利益法律化”现象在一些领域存在。而立法信息的不够透明，使行政部门的立法话语权和普通民众的立法失语状态极不对称。改变这种“部门利益法律化”的立法不公现象，最好的办法就是将立法草案晒在阳光下。如此，即便不能彻底消解部门利益，起码也能使其有所顾忌。
2007年6月，《上海市燃气管理条例》草案经过一审后，向社会公开征求市民意见。四个多月后，接受两审的草案已焕然一新，对用户违法行为的处罚由19条32款39种减少到4条20款29种，并增加了“禁止燃气企业以上门等形式向用户推销燃气器具和相关产品”等条款。这些保护百姓生活权益、防止垄断霸王行为的积极变化，无不得益于市民们的意见贡献。
有公开方能有公平，说到底是以民主立法的方式分配正义。倘若缺失立法的公开性，立法的公正性便如沙漠之塔。法律草案“全公开”的立法理念，演示的正是一条从立法公开走向立法公正的改革路径。
期望：文本公开到过程公开
据立法机构有关人士介绍，法律草案全公开主要有两种方式：一是提请全国人大常委会审议的法律草案，经常委会初次审议后，在中国人大网站上予以公布；二是对关系改革大局、人民切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，经委员长会议决定，同时在中央主要新闻媒体和中国人大网站上公布。
在立法日趋专业化的情形下，立法机关仅仅公布立法草案是远远不够的，还应该同时公开立法背景、立法意图等重要信息，并诠释立法所涉及的典型案例、生疏术语等等，如此，民众才能真正理解立法并有效参与。典型的例证是《物权法》，对中国普通民众而言，“物权”曾是一个极为陌生的概念，而极具专业性的《物权法》又有大量复杂、晦涩的文字表述。这就难怪《物权法草案》于2005年7月公布后，多数民众如坠云雾，即便是许多宣传《物权法》的传媒，一开始也纠缠于“拾金不昧”之类的个别法条，而无法深入解读《物权法》的精髓。此种情形下，立法机构和一些专家学者通过各种渠道解疑释法，渐渐揭开了《物权法》的立法本意。可以说，一部《物权法》的孕育过程，是全民参与立法的过程，也是物权知识启蒙的过程。
从更深的层面而言，立法公开机制并不局限于立法文本的公开，更应是立法过程的公开。具体而言，一是要公开与立法有关的草案文本、立法说明、背景资料，以及立法过程中的各种议事、发言记录等等；二是要公开立法机关的立法会议，允许公民申请旁听，特别是通过网络、报刊、电视直播等方式，向社会清晰展示民意代表审议、讨论立法的全过程。这种全方位、全过程的立法公开，既是民主立法的实质，也有利于公众监督民意代表的立法活动。
2001年《婚姻法修订草案》公布后，全国人大常委会曾召开联组会议，就《婚姻法》修订的一些焦点问题进行辩论，并由中央电视台转播。彼时，会场内的意见交锋与会场外的全民讨论此起彼伏，轰动一时。
在深度公开的同时，也需要在立法机关和普通民众之间构建真正的互动和互信。在相当长的历史时期内，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意见，这些意见是否被采纳，采纳或不采纳的理由何在等等，既未及时披露，也缺乏有说服力的解释说明。许多民众难免抱怨“说了也白说”，这也是一些立法草案公布后参与度不高的一大根源。
这种“重征集、轻处理”的状况，近年来已有了很大改观，一些与民众利益有关的法律草案公布后，征集到的公民意见经立法机构归纳整理，已通过大众传媒及时公布。而在《物权法》等法律草案公布后，立法机构也对公民意见集中的一些条款集中作了回应。不过，要真正构建起一整套科学合理的公民立法意见征集、整理、公布、反馈机制，仍有许多细节之处有待改进。比如，立法机构披露公民立法意见时，还只是简单地归类和列举，大量使用“有的认为”、“很多人提出”之类的模糊用语，应当追求更为精确的量化统计或民意比例。而立法机构回应公民立法意见时，也大多是泛泛而谈，应当尽量做到针对公民个体，实现人人有反馈，并与一些热心参与、富有卓见的“积极公民”建立经常性联系，为其提供立法座谈、立法听证、旁听或列席立法会议等更多的参与渠道。
最关键的是，公民对立法的知情和参与，作为一种民主权利和民主程序，应该得到立法机关的真正尊重，并成为其自觉奉行的立法理念，而不是形式主义的“点缀”，更不应当用来“作秀”。
法律草案“全公开”，带来的是立法民主化的一个新起点。因为是起点，变革仍在路上，一切才刚刚开始。（阿计）
在我国的法律体系中设立了诸多原则，其中的“三公”是立法者和执法者必须遵守的重要原则之一，即公开、公平、公正。“三公”作为一项司法原则，它所设立的递进关系———公开促进公平以达到公正，是维系社会正常秩序和全体公民权益的必经之路。
今天，本刊就全国人大常委会委员长会议作出的“今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见”的决定所产生的法律意义和社会意义刊发文章，回顾和展望我们国家的立法之路。
——编辑手记
日前，全国各大媒体刊登一则消息：“全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。”这则消息刊出的当日，已经过一审的《食品安全法草案》正式公布，之后，《消防法修订草案》亦公开征求意见。
十一届全国人大常委会法律草案全公开的立法理念，意味着今后我国的所有立法草案将通过全体公民的民意这道“门槛”。
回顾：立法公开的实验
改革开放后，我国在修改《宪法》时，“全民集智参与立法”的大门开启。其后十年，《行政诉讼法》、《香港特别行政区基本法》等法律在立法程序上开门立法。
1998年九届全国人大常委会第一年，《土地管理法修订案》、《村民委员会组织法修订案》、《合同法》等3部法律草案接连公之于众。
2001年公布的《婚姻法修订草案》，由于上至90岁老人、下至13岁孩子的立法参与而轰动一时。
十届全国人大常委会五年间，《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《水污染防治法修订案》等4部法律草案公开征求意见。特别是《劳动合同法草案》公开后，引发了中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈，劳资双方以及相关利益集团纷纷介入其间。立法机构所收到19万件立法建议创下了纪录。
追忆改革开放后的五至十届全国人大期间，我国有14部全国人大及其常委会通过的法律吸纳了全体公民的立法意见，但这与历届人大通过的数十部乃至上百部法律相比数量仍然有限。
党的十七大报告明确指出：“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”今年3月召开的十一届全国人大一次会议上，推进科学立法、民主立法、进一步扩大公民对立法工作的有序参与成为代表委员们的声音，仅今年上半年，广州、海南、湖北、济南、北京等地人大就公布地方性法规草案征集公众意见。
随着中央到地方立法公开的实验、从立法机关到普通公民，民主立法思想意识不断提高。我国的立法程序完成了公开是例外向公开是常态的转变。
途径：从公开到公正
国家立法机关一直强调公布重要的法律草案，但由于缺乏统一标准，大量法律草案并未公布。有统计表明，历年来法律草案公布的比例，尚不足立法总量的1%，如《民法通则》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等我国基本的法典，在制定时均未公布草案。从实践层面观察，一些公众关注、涉及民生的法律草案容易公之于众，而《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等涉及行政权力分配和公民义务设置的行政法草案却很难进入公布之列。
立法公开是立法参与的基本前提，如果在立法公开中进行挑选，既不能完全满足公民的立法知情权，也在事实上造成了立法民主程序的不公平。如今，随着法律草案的“全公开”，所有的法律制订都开始享有平等、开放的程序，这对立法的公平性、公正性至关重要。
在社会利益日趋多元化的年代，法律草案“全公开”所延伸的公民意见开辟了一条最广泛、最直接的民主立法路径。这种民主程序不仅见诸于《婚姻法》、《物权法》、《劳动合同法》等存在分歧和冲突的国家立法，也被一些地方立法所验证。2006年，济南市公布《济南市养犬管理规定》草案并征求意见，一只小狗引发了济南市民禁止派与赞成派的广泛争论。据当地立法机构人士回忆：“那段时间办公室的电话几乎被打爆，有时提前一小时上班，竟然开门就能听到电话铃声。”事后，立法机关根据征集到的1732条市民意见，对草案进行了16次修改，一部养犬法规基本达成社会共识。
抑制：部门利益法律化
在十一届全国人大常委会二次会议上吴邦国委员长指出：“不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的法律体系。”
法律界人士称，“公共利益部门化、部门利益法律化”已成为一个突出的现象。在某种意义上，政府一些部门的非正常利益诉求，其结果不仅形成了事实上的利益集团，而且也企图形成只反映该部门利益的法律。对于立法的“各自为政”，如果不加以遏制，将会影响法律体系的有机统一和权威。而强调中国特色社会主义法律体系是协调统一的有机整体，不能在国家法律体系之下或以外，再搞部门或专门委员会的法律体系，则可以有效地避免立法的“各自为政”。
目前，我国大量法律和90%以上的地方法规都由行政部门起草，以至“部门利益法律化”现象在一些领域存在。而立法信息的不够透明，使行政部门的立法话语权和普通民众的立法失语状态极不对称。改变这种“部门利益法律化”的立法不公现象，最好的办法就是将立法草案晒在阳光下。如此，即便不能彻底消解部门利益，起码也能使其有所顾忌。
2007年6月，《上海市燃气管理条例》草案经过一审后，向社会公开征求市民意见。四个多月后，接受两审的草案已焕然一新，对用户违法行为的处罚由19条32款39种减少到4条20款29种，并增加了“禁止燃气企业以上门等形式向用户推销燃气器具和相关产品”等条款。这些保护百姓生活权益、防止垄断霸王行为的积极变化，无不得益于市民们的意见贡献。
有公开方能有公平，说到底是以民主立法的方式分配正义。倘若缺失立法的公开性，立法的公正性便如沙漠之塔。法律草案“全公开”的立法理念，演示的正是一条从立法公开走向立法公正的改革路径。
期望：文本公开到过程公开
据立法机构有关人士介绍，法律草案全公开主要有两种方式：一是提请全国人大常委会审议的法律草案，经常委会初次审议后，在中国人大网站上予以公布；二是对关系改革大局、人民切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，经委员长会议决定，同时在中央主要新闻媒体和中国人大网站上公布。
在立法日趋专业化的情形下，立法机关仅仅公布立法草案是远远不够的，还应该同时公开立法背景、立法意图等重要信息，并诠释立法所涉及的典型案例、生疏术语等等，如此，民众才能真正理解立法并有效参与。典型的例证是《物权法》，对中国普通民众而言，“物权”曾是一个极为陌生的概念，而极具专业性的《物权法》又有大量复杂、晦涩的文字表述。这就难怪《物权法草案》于2005年7月公布后，多数民众如坠云雾，即便是许多宣传《物权法》的传媒，一开始也纠缠于“拾金不昧”之类的个别法条，而无法深入解读《物权法》的精髓。此种情形下，立法机构和一些专家学者通过各种渠道解疑释法，渐渐揭开了《物权法》的立法本意。可以说，一部《物权法》的孕育过程，是全民参与立法的过程，也是物权知识启蒙的过程。
从更深的层面而言，立法公开机制并不局限于立法文本的公开，更应是立法过程的公开。具体而言，一是要公开与立法有关的草案文本、立法说明、背景资料，以及立法过程中的各种议事、发言记录等等；二是要公开立法机关的立法会议，允许公民申请旁听，特别是通过网络、报刊、电视直播等方式，向社会清晰展示民意代表审议、讨论立法的全过程。这种全方位、全过程的立法公开，既是民主立法的实质，也有利于公众监督民意代表的立法活动。
2001年《婚姻法修订草案》公布后，全国人大常委会曾召开联组会议，就《婚姻法》修订的一些焦点问题进行辩论，并由中央电视台转播。彼时，会场内的意见交锋与会场外的全民讨论此起彼伏，轰动一时。
在深度公开的同时，也需要在立法机关和普通民众之间构建真正的互动和互信。在相当长的历史时期内，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意见，这些意见是否被采纳，采纳或不采纳的理由何在等等，既未及时披露，也缺乏有说服力的解释说明。许多民众难免抱怨“说了也白说”，这也是一些立法草案公布后参与度不高的一大根源。
这种“重征集、轻处理”的状况，近年来已有了很大改观，一些与民众利益有关的法律草案公布后，征集到的公民意见经立法机构归纳整理，已通过大众传媒及时公布。而在《物权法》等法律草案公布后，立法机构也对公民意见集中的一些条款集中作了回应。不过，要真正构建起一整套科学合理的公民立法意见征集、整理、公布、反馈机制，仍有许多细节之处有待改进。比如，立法机构披露公民立法意见时，还只是简单地归类和列举，大量使用“有的认为”、“很多人提出”之类的模糊用语，应当追求更为精确的量化统计或民意比例。而立法机构回应公民立法意见时，也大多是泛泛而谈，应当尽量做到针对公民个体，实现人人有反馈，并与一些热心参与、富有卓见的“积极公民”建立经常性联系，为其提供立法座谈、立法听证、旁听或列席立法会议等更多的参与渠道。
最关键的是，公民对立法的知情和参与，作为一种民主权利和民主程序，应该得到立法机关的真正尊重，并成为其自觉奉行的立法理念，而不是形式主义的“点缀”，更不应当用来“作秀”。
法律草案“全公开”，带来的是立法民主化的一个新起点。因为是起点，变革仍在路上，一切才刚刚开始。（阿计）
来源：《检察日报》