关于赴部分城市考察学习代表议案处理工作的报告
洛阳市人大常委会调研组
（2008年7月10日）
6月25日至7月8日，市人大常委会副主任杨玉龙、秘书长董平海、副秘书长闫晓山带领机关有关人员，赴陕西、甘肃、新疆、宁夏4省的部分城市考察学习代表议案处理工作。在考察学习中，我们就代表议案的提出、代表议案原件列为大会代表议案的程序、人代会和常委会对列为代表议案处理的工作程序、代表议案的办理和督办等，与各市人大常委会有关人员进行了深入探讨。各市一些成熟的好做法给了我们许多有益的启发，达到了考察学习的目的。现将考察学习的情况报告如下。
一、 各市人大代表议案处理工作的主要做法和特点
各市对代表议案处理工作都比较重视，进行了积极的探索。但是，由于对代表议案的认识不同，加之各地人大的职能也不完全相同，因此，代表议案处理工作的方法不尽相同，发展也不平衡。部分城市代表议案处理工作程序规范，工作力度大，成效明显，较好地推动了当地经济社会全面协调发展。部分城市人大及其常委会认为，代表议案处理程序要求严格，特别是列入会议表决的议案，需要临时修改代表大会日程安排、程序，比较复杂；加之列为代表议案处理的议案，一经代表大会表决通过，便具有法律效力，对办理结果的要求也十分严格。为避免麻烦，在实际工作中，将代表议案原件全部转为代表建议或者代表重点建议处理，不列为大会代表议案处理。还有部分城市是地区所在地，没有设立市人大常委会，只设有人大工委，作为省人大常委会的派出机构，不召开人民代表大会，也就不存在代表议案处理问题。
从考察学习中我们了解到，部分城市的做法具有自身特点，一些成熟的好做法值得我们学习借鉴。
（一）乌鲁木齐市人大代表议案处理情况。乌鲁木齐市人大及其常委会非常重视代表议案处理工作，其主要做法和特点：一是列为代表议案处理的数量多，涉及面广，近两年列为代表议案处理的分别达到13件和11件。二是确立代表议案紧紧围绕市委的中心工作、政府工作的重点进行，把确立代表议案与市委、市政府承诺为人民群众办实事结合起来。这样做，体现了坚持党的领导、人民当家作主的统一，通过人代会法定程序将党的主张上升为国家的意志。同时，也是对政府工作的有力支持，促进政府工作落实。
（二）中卫市人大代表议案处理情况。中卫市人大及其常委会积极创新代表议案办理工作方法，代表议案处理工作十分规范，其主要做法和特点：一是提前确立列入代表大会审议和表决的代表议案。在市人民代表大会召开前，市人大常委会或市人大常委会委托市辖县（区）人大常委会，结合平时了解的情况，组织人大代表进行集中视察或者专题调研，组织人大代表起草议案原件，并就拟列为代表议案处理的事项与“一府两院”及其有关部门充分沟通，征求市委意见，初步确立列入代表大会审议和表决的代表议案。这样做，便于充分反映人民群众的愿望，集中代表的智慧，增强议案的针对性；便于人大常委会对代表议案提出的事项事先有所了解和研究，避免立案的盲目性；确保代表议案符合当地实际，便于人大常委会及“一府两院”办理落实，增强可行性。二是凡列为代表议案处理的，一律列入大会议程，提交全体代表审议，由全体会议表决通过。这样做，增强了代表议案的权威性，有利于代表议案的办理落实。三是人代会后，市人大常委会或“一府两院”要围绕代表议案制定办理实施方案。“一府两院”在制定议案办理实施方案时，要邀请市人大常委会有关部门参与，征求意见。实施方案经主任会议研究并原则同意后，提请市人大常委会审议通过，市人民政府根据方案具体办理落实。这样做，为代表议案办理落实工作提供了重要依据，也为人大常委会督办工作提供了依据。四是跟踪督查落实情况。依据实施方案，人大常委会有关部门跟踪督查代表议案办理落实情况。
（三）商洛市人大代表议案处理情况。商洛市人大及其常委会代表议案处理工作与中卫市基本相同，具体做法略有区别，其主要做法和特点：一是开展专题调研，引导代表起草好代表议案。人代会召开前，市人大常委会根据平时掌握的情况，组织代表对需要解决的重点问题进行专题调研，广泛听取群众意见，引导人大代表就涉及全局性的重大事项起草代表议案原件。二是控制议案数量，提高议案处理质量。商洛人大及其常委会认为，列为代表议案处理是一件十分严肃的事情，必须控制议案数量，保证议案质量。本届近5年来，列入代表议案处理的仅有2件。三是印发代表议案。拟列为代表议案处理的，将代表议案原件的主要内容摘录，同议案审查委员会的审查报告一并印发全体代表审议，便于人大代表了解被列为代表议案处理事项的基本内容，保障代表的知情权得到落实。四是列为代表议案处理的，必须经由市人民代表大会审议并表决通过。如果由于时间紧，或者对议案中的某些问题还存在较大异议，由主席团决定暂不提请大会表决。会后，交由市人大常委会组织认真调研论证，提出处理意见报告，同代表议案一并提请下一次人民代表大会审议表决。五制订代表议案实施方案。人代会后，市人大常委会相关工委召集“一府两院”有关人员，研究提出代表议案办理实施方案，经常委会主任会议讨论通过后，交相关部门办理落实。六是跟踪督查落实。商洛市人大常委会非常重视代表议案办理落实工作，由市人大常委会相关工委负责跟踪督办，一抓到底，抓出成效。如：在对关于改善高寒山区人民群众生产生活条件的代表议案办理落实中，连续五年进行跟踪督办，促使相关问题得到较好解决，人民群众非常满意。
二、关于进一步加强我市代表议案处理工作的几点建议
近年来，我市人大及其常委会对代表议案处理工作非常重视，列入大会代表议案处理的每年都有2至3件。市委对代表议案的办理落实工作也十分重视，专门听取人大常委会专题工作报告，落实领导干部责任制，为代表议案的办理落实工作提供了坚强组织保障。我市代表议案办理落实工作进展顺利，成效显著。但是，同其他兄弟城市相比，在代表议案处理工作程序的完善、方式方法的创新等方面还存在一些差距，需要进一步加以改进。现结合本次考察学习情况，提出以下几点意见。
一、明确代表议案含义，克服一些模糊认识。在本级人民代表大会会议期间，法定的代表人数提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，是人大代表的权利，也是人大代表执行职务的方式之一。《地方组织法》第十八条第二款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”从这一规定可知，人大代表议案必须具备4个条件：一是必须符合法定的代表联名人数；二是所提议案内容必须是属于本级人民代表大会职权范围内的事项；三是所提议案必须符合法定时间要求；四是所提议案必须有案由、案据和方案。但目前，对代表议案的内容有两种模糊认识，值得我们注意：一种认为，确定代表议案仅限于立法案，这显然与法律原意不符。地方人大及其常委会的职权可以概括为立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权，这几项权力就构成了代表议案的实质内容，一般包括立法案、选举案、罢免案、质询案、特定问题调查案、对重大事项的决议决定案等6类。另一种是，代表议案一旦涉及经济发展重大事项和政府职能，就认为超出了人大职权范围。人大作为权力机关，有权对本地方的重大事项作出决定或决议，人大作出决定，政府贯彻执行，这正是人民代表大会制度的内在要求，也是权力机关与执行机关之间关系的充分体现。
二、加强会前调研指导，做好议案提出工作。代表提出的议案原件是否能列为代表议案处理，关键看代表议案的内容和质量。从实践看，人大代表向本级人大提出的议案原件，内容丰富、涉及面广、事件重要，但由于内容不属于本级人大职权范围，或者其他方面原因，被列为代表议案处理的仅为少数。部分代表提交的议案原件甚至不符合代表议案的格式、一事一案等基本要求。因此，会前加强对人大代表的培训和指导，力争在会前写好议案，有利于提高议案质量，也为议案审查委员会审查工作赢得充足的时间。应该从以下几个方面引导人大代表做好议案提出工作：一是要注重学习。组织人大代表认真学习党和国家的有关方针政策和法律法规，学习人大工作基础知识，提高依法履行职责的能力。二是要精心选题。提出议案必须紧紧围绕党的中心工作，必须符合人民群众的意志和根本利益，要把事关人民群众长远性、全局性、根本性的重大事项作为议案提出，把人民群众普遍关注迫切要求解决的“热点”、“难点”问题作为议案提出。三是要加强调研。人代会前，应根据平时掌握的情况，组织人大代表视察或专题调研，深入基层，了解人民群众的意见和要求，掌握第一手资料，以严谨的态度和科学的方法，进行分析研究，反复论证，在此基础上，引导人大代表撰写代表议案，在会前拟定代表议案。四是改进联名方式。提出代表议案最好以县（市）区人大常委会或者市直各代表小组为单位联名提出。
三、实行大会表决制度，增强代表议案权威。根据地方组织法的有关规定，在实际工作中，列为代表议案处理的，有两种处理方式：一是主席团决定列入人民代表大会议程，提交全体代表审议，由全体会议表决通过。二是主席团决定委托人大专门委员会或者人大常委会办理，在人民代表大会闭会后，人大专门委员会或者人大常委会组织调查论证，并在规定时限内向人大常委会报告，由人大常委会审议并作出相关决议决定。目前，我市人大采取的是第二种处理方式。在考察学习中，大多数地方人大倾向于采取第一种方式。建议在以后工作中，我市人大应尽可能采取第一种方式。这是因为，把人大代表议案列入人民代表大会会议程序审议表决，其实质是把部分人大代表的主张，通过法定程序上升为国家意志的过程。人大代表议案，一经列入人民代表大会审议，就不仅仅是提议案人的事，而是地方国家权力机关的议程，议案交付代表大会表决通过，即成为人大集体作出的决定，体现为国家意志，具有很强的法律性和权威性，市人大常委会和“一府两院”必须认真办理落实。此外，议案审查委员会在审议过程中，要重视与提议案的代表沟通与联系，认真听取他们的意见；要加强与有关机关的联系与沟通，认真听取和采纳有关机关、组织的合理意见，为办理落实议案打下良好的基础。
四、加大办理督办力度，提高议案办理实效。代表议案处理工作的终极目标是办理落实。因此，人大常委会除要做好属于常委会自身办理落实的部分代表议案外，要加强对“一府两院”办理落实工作的督办工作。一是要制定好办理落实方案。承办单位要主动征求人大常委会相关部门的意见，制定详细的办理落实方案，并将方案向市人大常委会汇报，必要时需经主任会议审议通过。二是要落实责任制。明确办理落实的责任单位，明确负责领导、责任人，明确办理落实目标、时限和要求。三是要跟踪督办。市人大常委会有关部门应根据分工，对代表议案办理落实工作进行全程跟踪监督，及时将有关情况向分管主任或主任会议汇报，帮助协调解决办理落实工作中存在的困难和问题，共同做好代表议案办理落实工作，提高代表议案处理工作实效。