关于洛阳市旅游景区管理体制及改制的调研报告

2008-08-22

（市人大常委会调研组）

 

    根据今年工作安排，7月16日—7月19日，民侨外工委邀请部分常委会委员、市人大代表参加组成调研组，在市人大常委会李柳生副主任带领下，由市旅游局领导陪同，赴嵩县、栾川和西峡对旅游景区管理体制及改制情况进行调研，考察了嵩县木札岭、栾川重渡沟、滑雪场及南阳西峡老界岭、龙潭沟等有关景区。这次调研采取听汇报、召开座谈会、深入景点实地考察的方式进行。通过调研，对我市景区的旅游管理现状进行了全面的了解，对改制景区旅游经济快速发展有了新认识。现将调研情况报告如下：

    一、目前我市旅游景区管理体制的现状

   我市目前对外开放并正常开展旅游业务、接待游客的旅游区（点）共65个。其中，已改制景区和民营化景区26处，如重渡沟、木札岭、龙潭峡谷等；未改制景区39处，主要是文物系统、园林系统、林业系统、宗教系统的事业单位。（洛阳市旅游景区体制改制情况表附后）

    在我市改制的11家景区中，其中木札岭、滑雪场、重渡沟、老君山、倒回沟、青要山、蝴蝶谷（鼎室山）、王铎故居等9家景区都已经成功的走上新的运营轨道。这些景区实行两权分离以后，景区的开发建设和经营管理均发生了质的变化，不仅引进了开发建设资金，也同时引进了大量环境保护资金，从而扭转了过去那种低投入、低开发、低保护的局面，转向高投入、高开发、高保护的良性发展轨道，实现了经济效益、社会效益的统一。从2006年到2007年的部分景区改制后接待量、收入状况来看，呈持续增长趋势。如下表：

景  区	门票收入（万元）		同比增长
	2007年	2006年
重渡沟	3506	3009	14.18％
老君山	694	519	33.72％
倒回沟	379	125	2倍
木札岭	682	45	14倍
青要山	74	55	34.55％

    据统计，在12家民营资本的景区中，从2006年到2008年上半年以来，无论是接待人数还是门票收入，都是呈持续增长趋势，在投入资本和招揽人才方面明显优于国有企业和事业单位的景区；在所有未改制的景区中，随着市场竞争的加剧，有些景区宣传促销不到位，甚至出现了零增长或者负增长。其原因由于均于事业单位的形式存在，对政府的依赖性比较强，再加上有些县区在景区开发投入方面财源紧张，同时又不能通过各种渠道进行融资，这样制约了景区的发展势头。

    总之，改制景区和未改制景区的明显区别在于：改制后的景区，以企业的形式参与市场竞争，大大提高了景区的整体服务水平；同时又实现了资源的重新组合，一方面拓宽了景区的融资渠道，解决了资金的瓶颈问题；另一方面，大力引进了旅游企业人才，开拓了景区发展的新局面；再是改制后的景区明确了发展目标和方向，并以高标准、高起点来指导规划，加快了发展速度。

    二、我市部分旅游景区改制的情况

    （一）木札岭景区的改制情况

    木札岭景区，是嵩县主导开发的省内第一家原始生态旅游区，对优化嵩县旅游产业结构，壮大产业规模起到了积极作用，但是，资金投入不足制约了景区发展。2005年，县委、县政府经过多次研究，决定将木札岭经营权对外转让，并向社会公开发布了木札岭经营权转让的信息。经过企业或个人报名，根据报名单位的经济实力，经过精心选择，最终与嵩县电业局达成合作意向，签订了为期50年的承包合同。承包后，由嵩县电业局发起，于2006年4月纳股组建成立了“洛阳木札岭旅游有限责任公司”，总注册资金1000万元，改国有企业为股份制有限责任公司。公司制定了景区总体规划及发展目标，工程投资3000万元，招商引资5000万元。其中接收前已投资1500万元，2006年投资1100万元，2007年投资1200万元，招商引资5000万元。

    具体做法：一是明确景区产权归属，实现了权、责、利的明晰；二是建立完善的现代化企业管理制度。成立了董事会，定期召开股东大会，对重大事项进行商讨，各执行经营者严格执行董事会的决定；三是建立灵活的用人机制和绩效考核制度。公司面向社会公开招聘大专以上旅游管理人才，现有本科、大专学历人员72人，占公司总人数的53%，且公司员工实行工资与绩效挂钩的管理办法，提高了员工的工作积极性，塑造了一支高素质的旅游管理服务队伍。木札岭的改制成功，主要得益于县委、县政府的高度重视和改制措施的切实可行。改制中，县委、县政府多次组织有关部门专题会议，研究木札岭体制改革的方案和措施，并制订了一系列政策性、操作性较强的文件，使企业的改革在审批、资产处置、职工安置等方面有章可循、有法可依，起到了很好的指导和促进作用。

    （二）重渡沟的改制情况

    重渡沟风景区是1999年7月开业迎宾，凭借俊秀的水乡美景和超前的营销谋略，仅短短几年时间就使千百年来“养在深闺人未知”的重渡沟一举成为河南省最具活力的旅游生态示范区。但由于镇办集体企业景区存在一是领导调整快，工作不连续；二是景区基础设施投入不足，宣传投入太少，不能形成品牌效应；三是周边生态景区太多，使重渡沟遭遇强大的分流压力等原因，直接制约着景区的发展。2004年8月重渡沟风景区通过县、镇政府的酝酿协调，顺利完成改制。改制仅三年时间，经营者就先后投入开发建设资金8880多万元，是景区开业迎宾前五年总投资的15倍还多。巨大的资金投入，给重渡沟风景区带来了令人欣喜的新局面。

    做法及成果：一是解决了建设开发资金投入不足问题，为重渡沟风景区的可持续发展增添了后劲。完成改制近四年来，累计投入开发建设资金1.6亿多元，先后完成了小吃水巷、亲水乐园、演艺广场、重渡沟漂流、农耕村、滑道、滑索、滑草、拓展训练基地等15项重点建设项目。目前，投资2000余万元的架空双人吊箱索道正在建设之中，预计今年“十一”可投入运营。二是规范了景区管理，加快了农家宾馆的发展步伐，提高了景区的整体服务质量。景区实现改制后，对景区怎样开发、怎样管理、怎样服务，对农家宾馆怎样开发、怎样管理进行了重新定位。特别是在对农家宾馆管理过程中创造性的提出了“六个统一”（管理统一规定、建设统一风格、配套统一标准、服务统一质量、饭菜统一价格、住宿统一安排），使重渡沟风景区农家宾馆得到健康快速发展，景区接待质量明显提高，村民的旅游接待收入逐年增加。三是实现了资源整合，特别是实现人才整合。改制后，公司聘请了专家对景区开发建设、农家宾馆的开发建设进行重新规划，遏制了景区景点乱开发，家庭宾馆乱建设的不良现象，有效的实现了重渡沟风景区的旅游资源整合和景区农家宾馆开发建设整合。同时，公司不惜重金聘请有旅游开发意识、有旅游管理水平、有旅游促销谋略的专业人才为景区管理者。目前，景区共有高级管理人才5名，大中专毕业生30多名。人才整合给重渡沟的发展与管理注入了新的活力，从而产生了巨大的工作效能，推动了景区的各项工作的顺利开展。四是景区得到了快速发展，目前已成为河南省景观集群、项目集合、经营集约的最佳生态旅游目的地。在改制过程中，县、镇政府敢找对象，并找准了对象。私企老板瞄准重渡沟的发展潜力能投资、敢投资、会投资。近一年时间的开发建设，就使“名不见经传”的重渡沟在2005年一举成为国家4A景区，2006年被授予“全国首批农业旅游示范点”、“全国生态旅游示范区”和“河南省十佳旅游景区”。目前重渡沟风景区正在按照“绿色栾川，健康乐园”开发经营理念，加大营销宣传投入力度，采取新举措、制定新规划、增加新项目，全力打造上市公司，争取利用2—3年时间，实现创5A目标。

    三、南阳西峡县旅游开发建设情况

    （一）总体情况

    西峡旅游业从2001年起步，依靠丰富的资源优势、便利交通优势和独特区位优势，七年时间从无到有、从小到大，快速发育成长，已经成为支撑县域经济的新兴特色产业，在省内外产生了较大影响，得到了国家、省、市各级领导的充分肯定。依托县内丰富的旅游资源，紧紧围绕建设“旅游强县”的战略目标，现已累计投入资金20亿元，建成开放了恐龙遗址园、老界岭、灌河漂流、龙潭沟、五道幢、老君洞、伏牛大峡谷、伏牛地下河、蝙蝠洞、石门湖、寺山国家森林公园、荷花洞、老界岭滑雪场、宛西制药工业旅游示范点等14个精品景区，其中国家4A级景区2个，3A级景区4个，2A级景区1个，国家级水利风景区1个，成功申报了西峡伏牛山国家地质公园和伏牛山世界地质公园。建成旅游接待宾馆20余家，其中4星级宾馆1家，3星级宾馆1家，2星级宾馆3家，其他较大宾馆10余家，建成农家宾馆500余家，全县日接待过夜游客达1.5万人。县内拥有旅行社6家，其中国际社1家，国内社5家。全县旅游从业人员达2万余人。旅游产品开发和旅游购物、食宿接待、休闲娱乐等配套措施都在有序进行。  

    （二）西峡旅游开发和旅游景区管理体制的运作经验

    西峡旅游产业兴起和发展的历程，在较短时间内快速发展、渐成气候，根本的原因是在景区的建设和发展中采取了“政府主导、企业主体、市场运作、社会配套”的旅游景区体制管理和开发模式，使所有景区步入民营化、市场化的道路，实现了所有权、管理权、经营权的分离。

    一是在体制改革方面，西峡县所有的景区都实现了股份制经营。旅游是一个有机系统，但由于历史的原因，而被人为地分割，致使旅游资源分属于政府不同部门管理。如：国家风景名胜区，归口建设部门管理；文物景区归口文化部门管理；国家森林公园归口林业部门管理等。这种分工管理格局，导致政府部门大多只能从本部门的业务角度去认识资源、管理资源。在西峡县政府的统一规划引导下，通过对各个部门采取资源补偿、参股、出租、出让等形式，理清了景区管理体制上的障碍。

    二是在企业主体方面。一是实行“三权分离”。即旅游资源“所有权属于国家，管理权属于政府，经营权授予旅游企业”。二是激活民间资本。制定了《关于鼓励旅游开发的若干政策规定》、《关于进一步加快旅游开发的意见》、《关于进一步加快旅游业发展的优惠政策》等一系列政策文件，按照“谁投资、谁开发、谁经营、谁受益”的原则，引导非公有制经济进入旅游领域。三是实行企业化经营。一个景区组建一家股份制企业，明晰产权，明确责权，自主经营，自负盈亏。

    三是从市场角度出发，把旅游资源转化为了活跃的旅游生产要素。一是按照互惠互利、利益共享原则，妥善处理各方利益关系。对旅游资源中所涉及到的国有林场、集体林地和群众自有经济林，开发过程中面临的复杂的权益分配问题。根据国家出台的相关政策，采取了资源补偿、参股、出租、出让等形式，实现投资者和旅游资源享有者资源共享、效益共赢，有效避免了景区开发中相互掣肘，使旅游资源的开发成为了可能。二是按照整合资源、优化配置的原则，建立团队促销机制。成立了西峡旅游协会，以协会为主体组织推介活动，费用由政府与协会按比例分担，形成政府引导、协会主体、企业参与的宣传促销机制，有效解决了营销中各自为战、分散单干的问题。

    四是在社会配合方面，构塑旅游开发与保护的支撑体系。一是组织管理体系，建立健全了县、乡、旅游企业三级组织体系，如先后成立了老界岭森林风景区管理局和恐龙蛋化石群国家级自然保护区管理局。二是执法检查体系，出台了《关于加强旅游资源管理的暂行规定》、《关于加强旅游风景管理的暂行规定》等文件，组织旅游、公安、国土、规划、建设等职能部门加强旅游市场的管理，规范了旅游开发经营秩序。三是部门协作体系，将全县旅游基础措施纳入公共事业发展规划，与公路“村村通”、农村电网改造、通讯及有线电视网络建设规划相衔接，集中财力，加大投资，改善旅游发展的硬环境。

    西峡旅游在这种旅游景区运作体制的推动下，取得了良好的效益。2007年全县共接待游客164.3万人次，门票收入5730万元，旅游综合收入4.2亿元，同比分别增长31.4％、52.3％、61.5％。旅游业带动第三产业迅猛发展，2007年全县三产达到16.3亿元，占GDP的比重达到20.6％。

    四、我市旅游景区改制过程中存在的问题

    通过考察调研，我市景区在改制过程中仍然存在以下几个问题：

    （一）我市国有景区改制步伐相对较迟缓。我市未改制的开放景区有近39处，比例占到60％以上，多数是国有事业单位。主要原因；一是认识不到位，领导不重视，政策不配套。一些县区、市直部门从部门利益出发，没有把景区改制工作列入本单位的议事日程。二是不敢改，怕触及矛盾。三是不愿改，怕挫伤自己利益，总认为有国家和集体的支撑，既得利益不得白不得。四是改不好，没有找对“婆家”，走了弯路，怕再吃亏。这些原因造成景区所有权、保护（管理）权、经营权难以分离，现代企业制度难以确立；门票偏低，收入较少；市场化程度较高的旅行社与事业性质的景区（点）难以接轨。

    （二）对改制景区，需要各级政府和职能部门制定出台相应的改善企业经营环境的措施。一个企业，一个景区要能够健康可持续发展，宽松的环境是必不可少的，要激发投资者的投资热情，就要对改制成功的企业给予一定的鼓励和支持。

    （三）旅游精品景区少。与其它旅游业较发达地区相比，洛阳的旅游精品景区较少。多数景区由于建设资金、宣传资金所限，其影响力相对较差，在国内、国际叫得响的旅游名品更是少而又少。

    （四）洛阳缺少相对与西峡灌河漂流这样与游客互动性极强的景区。据了解，在洛阳的所有景区中，能让游客参与性的景区不多，在以后的景区开发过程中，应该致力打造精品项目，避免雷同，造成资源浪费。

    （五）考察中发现相对于其他市县来说，洛阳景区的门票普遍偏低。这样一方面损害了经营者利益，影响了对旅游投资主体的积极性。另一方面不利于提高景区的档次，现在是讲究优质优价，如果长期地“低价”会影响其自身形象。

    五、对我市旅游景区管理体制改革的几点建议

    （一）充分发动，解决认识问题。旅游景区是一个地区旅游吸引力的主要要素，是旅游经济的主要支撑，是旅游业发展的重要指标，属于经济的范筹。因此，旅游景区要实现快速发展必须坚持体制改革，坚持市场化运作的发展模式。为此，市政府应召集有关部门、有关单位通过考察、召开座谈会、研讨会的方式，统一思想，解决认识问题，一方面要强调经营权与管理权、所有权分离，使景区的经营走上企业化管理、市场化运作之路，另一方面，强调所有未改制景区要创新投资体制，实现经营权转让，通过租赁、股份制改造、民营买断等方式，拓宽融资渠道，解决长期依赖政府投入，旅游产品单一，档次品位较低的难题。

    （二）建立由市级领导牵头的组织机构，督促督办景区改制工作。因为景区改制涉及文物、园林、林业、宗教等各个单位，情况类别多样，所以要成立由市主要领导挂帅、各相关部门作为责任单位的领导机构，其办公室要设在具有综合协调职能、具有权威的政府机构，强力推进此项工作。

    （三）市政府出台专门的改制方案和鼓励政策。

    （四）因地制宜，分类指导，分类推进。在推行旅游景区实行两权分离改革时，必须从实际出发，区别不同情况，采取不同措施和方法。对不同的旅游资源和景区景点进行具体的划分和规范，明确哪些是可以实行企业化经营的，哪些是限制企业化经营的，哪些是不能够采取企业化经营的，对于不能采取商业化经营的应当坚决予以保护。

    （五）对于景区改制，要切实做好规划，强化对旅游资源的合理利用。任何景区的改制，都必须制定科学的、切实可行的规划，在规划的监督下，在保护好资源的基础上，进行合理利用、永续利用，走可持续发展的路子，实现资源利用的最大效应。