以规范化建设助推乡镇人大工作
□ 赵世营
在我国现行政治体制中，乡镇人民代表大会是地方国家权力机关，是我国根本政治制度的基础环节，承载着保障宪法及法律在基层实施和推进的重任。而乡镇人民代表大会主席团则是实施和推进基层民主政治的直接组织者和责任集体。这个重要角色有没有作为，能不能真正履行职能、发挥作用，对于推进农村的政治文明建设，保障人民群众当家作主的政治地位，维护乡镇人民代表大会应有的权威，进而维护和代表最广大人民的根本利益，关系重大。随着基层民主政治的不断加强，乡镇人大的作用日益明显，地位日益突出。如何加强和改进新形势下的乡镇人大工作，保证宪法和法律在拥有8亿人口的广大农村得以贯彻实施，成为摆在我们面前的重要课题。
多年来，各地乡镇人大及其主席团在党委的领导和支持下，认真行使宪法和法律赋予的各项职权，为推进农村基层民主法制建设和经济发展、社会稳定发挥了积极作用。但无庸讳言，仍有一些乡镇人大主席团的法定职权行使得还不到位，作用尚未完全发挥出来，甚至有个别乡镇人大主席团，由于长期不开展工作，成了“聋子的耳朵”。造成这种状况的原因是多方面的，其中，乡镇人大主席团建设不规范、不完善、整体效能不高是重要一条。笔者结合近年来从事人大工作的实践认为，在现行的政治体制下，要想从根本上解决这一问题，就必须紧紧扭住“规范化建设”这一关键点不放松，以规范管理机制、规范履职行为、规范自身建设、规范代表活动“四个规范”为着力点，充分释放乡镇人大主席团的强大动力，激发乡镇人大主席团的内在活力，挖掘乡镇人大主席团的巨大潜力，推动乡镇人大工作健康有序开展。
一、要想充分发挥乡镇人大及其主席团作用，必须规范管理机制。乡镇人大及主席团工作既是有着严格法定程序的工作，更是一个具有许多创新空间的工作。要想拓展乡镇人大工作的空间，激发乡镇人大及主席团的工作热情，必须建立一套完整的规范化管理体系，用制度管人、用制度理事、用制度来推动工作开展。2007年，栾川县新一届人大常委会产生以后，根据有关法律法规的规定，经过反复调研，多次召开主任会议讨论，研究出台了《栾川县乡镇人大席团“争先创优”工作实施意见（试行）》，对乡镇人大主席团工作实施量化管理。《意见》内容基本涵盖了乡镇人大的自身建设、人大工作和上一级人大交办的其它工作等。在总体设计上，注重考虑了党委对人大工作的重视和支持情况，如：党委专题听取和研究人大工作情况，人大主席、专职副主席是否按规定列席同级党委会议等；乡镇人大及主席团法定职责履行情况；代表活动开展情况；人大及主席团工作条件改善情况；代表所提议案、建议的办理情况等。年终，由县人大常委会抽调有关人员组成考评组，严格按照《意见》逐项打分，量化考评，对考评优秀的乡镇，在人代会上予以大张旗鼓的表彰，激励先进，鞭策后进。量化考评成了指引乡镇人大开展的无形“指挥棒”，全县14个乡镇人大及主席团的工作呈现出你追我赶、千帆竞发、百舸争流的新气象。经过一年的试行，给乡镇人大及主席团的发展带来了新的生机、注入了新的活力。党委对乡镇人大工作更加重视了，乡镇人大及主席团的各项工作有了目标和标准，更加规范了，乡级人民政府接受监督的自觉性和支持人大工作的力度增强了，乡镇人大主席团工作信心和威信树立起来了。今年，我们在认真总结经验的基础上，又针对去年《意见》试行中存在的问题，重新进行了修改完善，正式修订为《栾川县乡镇人大席团争先创优工作实施办法》，并提交县人大常委会讨论通过，为指导乡镇人大主席团工作健康有序开展提供了科学依据，成为促进乡镇人大席团工作开展的重要规范性文件。
二、要想充分发挥乡镇人大及其主席团作用，必须规范履职行为。过去，由于人们对乡镇人大法律地位和作用的模糊认识，严重影响了乡镇人大工作开展。尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因，使监督的效果大打折扣。首先，由于监督缺乏制度保障，使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够。重视乡镇党委、政府的领导，忽视人大的监督，甚至个别人把人大的监督看成 “找麻烦”，不愿接受人大监督。其次，因为乡镇党委、政府的负责人是乡镇的核心决策人物，事实上握着人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，不敢监督，即使监督也不太大胆。乡镇的重大决策本应经过乡镇人大席团审议通过后才合法，才能付诸实施，而实际操作过程中，乡镇重大问题的决策大多由乡镇党委会议或党政联席会议作出，使乡镇人大很难监督政府的决策行为，人大主席团各项工作的开展受到制约和影响。因此，要想充分发挥乡镇人大及其主席团的作用，必须规范其履职行为。栾川县人大常委充分认识到这一点，2007年，把规范乡镇人大履职行为作为乡镇人大规范化建设的核心环节来抓，进一步确立了乡镇人大席团的地位，进一步明确了乡镇人大主席团依法讨论决定重大事项，开展法律监督和工作监督的内容、范围、程序以及量化标准，使乡镇人大主席团工作有目标、履职有标准、监督有依据、操作有规范。人大主席团开展工作有制度保障了，腰板更硬了，从根本上克服了不监督、盲目监督、乱监督等现象。如：我县的第一经济大镇冷水镇，人大主席团在规范化建设活动中，针对该镇财政开支项目多、数额大的情况，提出了“阳光财政”的监督理念，规定凡超过20万元的财政开支项目必须经人大席团审议决定，否则不予列支。其他各乡镇也都根据各自的乡情、镇情，围绕一些热点、难点问题，积极开展监督工作。规范化建设工作的开展，推动了乡镇人大工作的规范有序进行，树立了人大的权威。乡镇党委、政府对乡镇人大的地位及作用有了更高的认识，每一件大的决策形成之前，都能积极听取人大意见；每一项决策形成落实过程中，都能主动邀请代表视察、监督，促进了决策的民主化、科学化，保证了决策的有效实施。
三、要想充分发挥乡镇人大及其主席团作用，必须规范自身建设。制约乡镇人大工作的开展的因素除了制度外，还有一个重要因素是自身建设滞后。比如：人大主席团专职副主席工作专不起来、工作人员少。工作经费不足、办公场所缺乏等，这些问题普遍存在，影响了乡镇人大工作的开展。要想提升乡镇人大的工作效能，发挥好作用，必须强化自身建设。栾川县2007年以来，高度重视乡镇人大自身建设，从规范乡镇人大主席、副主席岗位职责，加强人大主席团软硬件建设入手，在经费上，做到 “四个保证”，即：保证人大代表活动经费，保证主席团工作经费，保证人大代表订阅刊物、杂志的专项经费，保证人大各项经费，实行专户管理；在人大干部待遇上，做到“三个一样”，即：人大专职副主席与副书记、副乡镇长的政治待遇一个样，办公条件待遇（包括办公用品、通讯设备、车辆使用等）一个样，生活待遇一个样；在人员编制上，做到“两个优先”，即：在编制调配使用上优先考虑人大，新招录公务员优先向人大安排，保证乡镇人大主席团都有1-2名专兼职工作人员，逐步解决人大工作人员不足的问题；在阵地建设上，坚持和完善主席团的各项制度，做到“五有”，即：年初有计划、平时有记录、季度有检查、半年有小结、年终有总结。这些使乡镇人大主席团进一步深化了对乡镇人大性质、地位、作用的认识，增强了人大工作的责任感和使命感，树立了做好乡镇人大工作的信心和决心。现在，全县14个乡镇专职副主席都能安心本职、热爱人大工作，不但能够正确处理好与党委、政府的关系，而且能够自觉依靠党委的领导，紧紧围绕本行政区域内经济和社会各项事业发展中事关全局性的问题，党和政府的中心工作和人民群众普遍关心的热点、难点问题开展工作，认真依法履行宪法和法律赋予的各项职权，以有作为争取有地位，开创了人大工作的新局面。
四、要想充分发挥乡镇人大及其主席团作用，必须规范代表活动。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表工作是人大工作的基础和依托，要想充分调动代表积极性，发挥好主体作用，使其为乡镇人大主席团履职奠定良好基础，必须规范代表活动。2007年换届以后，栾川县人大常委会把规范代表活动作为抓好县乡两级人大职能发挥的前提。一方面狠抓代表培训，积极实施“百名（下转第26页）（上接第24页）代表素质工程”，制定了人大代表培训计划，明确了培训的内容、方法，使代表培训活动走上了制度化、规范化、实用化、系统化的轨道。通过以会代训、订阅业务报刊、代表小组学习和个人自学等形式，使人大代表深刻认识到自己所担负职务的地位、作用、权利和义务，提高了人大代表的素质和履职能力，增强了做好人大工作的责任感和使命感。另一方面，规范代表活动。将代表活动的主要内容、组织形式、程序、达到的效果加以规范。如：在开展走访选民活动中，要求乡镇人大代表按照每名代表联系50户选民的要求，由各代表小组组织代表走访本选区选民，了解村情民意，宣传政策、法律，征求选民对人大工作的意见建议；在开展工作评议活动中，要求每年对1-2个站所工作进行评议，评议采取一听、二评、三反馈的方法进行，进一步强化人大的监督职能作用。同时，建立了代表履职档案，深化代表述职活动和“创先争优”活动，使人大代表较好地发挥了监督作用、桥梁纽带作用、参谋助手作用和模范带头作用，涌现出了一大批认真履行代表职责，密切联系群众，维护社会稳定，做好本职工作，热心集体公益事业，促进“三个文明”建设的优秀人大代表，为人大主席团充分发挥职能奠定了牢固的基础。
随着政治体制改革的不断深化，民主法制进程的加快推进，乡镇人大工作也需不断地发展和完善。近年来，虽然我们在乡镇人大席团规范建设上作了大量有益的尝试，但由于宪法没有给乡镇人大主席团明确的法律地位，乡镇人大工作还处于探索阶段，乡镇人大的工作需要与法律规定还有一些差距，这就需要我们广大基层人大工作者不断地实践、总结和提高，力争在制度上不断地健全，在管理上不断完善，在指导上不断加强，从而开创乡镇人大工作的新局面。
（作者系 栾川县人大常委会主任）