“大部制”改革风起潮涌
□ 杨 霄
3月15日，出席十一届全国人大一次会议的近3000名全国人大代表表决通过了社会各界期待已久的国务院机构改革方案。根据方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。所谓千呼万唤始出来，几个“大部委”已闪亮登场，大部制改革之潮终于迎着春风开始涌动……
这次改革以精简、统一、效能为原则，以转变政府职能为核心，着眼于科学发展、保障和改善民生，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题，以期最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率、降低行政成本。全国人民满怀期待。
背景——改革开放的必然结果
众所周知，新中国成立后，高度集中的计划经济体制在中国延续了几十年。计划经济体制下的政治体制一个显著特点是权力高度集中，部门设置多，实行条条管理。如当年的机械工业部下辖9个管理部门，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的……政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今，我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，一下又裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。这些改革为推进“大部制”管理奠定了重要基础。
从我国的实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。正如国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授所说：中国即将进行的“大部制”改革，是与我国经济、社会体制发展以及自身存在的问题密切相关的。
从横向比较来看，目前，我国国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如我国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，而美国的运输部包含了海、陆、空运输，一些国家把邮电也放在运输部管辖，这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念。实行“大部制”管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义，也是改革开放和社会主义市场经济发展所必然引起的政治体制改革的重要一步。
定位——中国特色社会主义政治体制改革的“破题之作”
“在改革开放以来的六轮行政管理体制改革中，此次改革调整规模不算最大，但从社会主义政治文明建设角度来看，立意却颇为深远。”长期研究中国行政管理体制改革的国家行政学院教授汪玉凯说。
他认为，中国的行政管理体制改革是最现实的一篇文章，“大部制”又是一项“破题之作”。
中共十七大报告明确提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。
全国人大代表、上海市社科院院长王荣华说：“行政管理体制改革是政治体制改革内容的一个部分，这次不仅是部门增减，更蕴含执政理念和执政逻辑的变化，能够反映出中国政治文明的进步。”
中国发展受到的束缚不仅在于其产业结构和资源条件，也常常受制于政府部门长期累积的一些弊端，比如对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。 这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决。
中国深化行政管理体制改革的总体目标是“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。而这次国务院机构改革的核心任务是实现政府机构的职能转变。
观察家认为，这次改革在探索权力制约和监督机制方面作出了重要的探索，通过建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，以完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用。
“过去五轮行政体制改革的重点在于精简人员机构和提高政府服务经济职能。”中央民族大学法学院教授熊文钊说，“而这轮改革是在重新定位政府与公民、社会、市场关系的条件下，探索对行政权力的重组。”
中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》说，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。
以国家发改委为例，根据方案，将进一步转变其职能，使之集中精力抓好宏观调控；进一步减少微观管理事务和具体审批事项；继续缩小投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序。
“国务院机构改革，是中国继续深化政治体制改革的一个重要环节。”全国政协委员、中共中央党校副校长李君如说。
他认为，行政管理体制改革是“市场经济体制改革和民主政治体制改革相结合的重要组成部分”。如果行政管理体制不作进一步改革，就会影响社会主义市场经济体制改革，进而影响政治体制改革的“纵深推进”。
“行政管理体制改革深入到一定程度后，就会涉及更多的相关权力关系的协调，进一步保证权力运行更加规范，是深化政治体制改革的题中之意。”汪玉凯说。
“中国持续的行政管理体制改革实践，在进一步适应经济和社会发展需求的同时，也见证和推动了中国政治文明成长。”他说。
挑战——“罗马不是一天建成的”
总体而言，这次国务院机构改革相比以往，又是一个进步，在深化行政管理体制改革的道路上迈出了坚实的一步。
但改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。
典故有云：罗马不是一天建成的。政府机构改革并不会因为阻力而就此止步。此次机构改革也是为今后进一步全面深化改革夯实基础。无论是从发展社会主义市场经济，还是从发展社会主义民主政治的角度而言，政府机构改革都有继续推进的必要性和紧迫性，因为倒退并没有出路。只要我们遵循党中央确立的探索实行职能有机统一的大部门体制改革思路，按照国务院积极稳妥、循序渐进的机构改革部署，锐意进取，勇于开拓，建成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的目标就能早日实现。这必将更好地适应社会主义市场经济的发展，实现政府的职能转变，为全面建设小康社会提供更加有力的体制保障。