缓解“申诉难”“执行难”
□ 方 言
我国的民事诉讼法是1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过实施的。2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对其进行了修改，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》（以下简称《决定》）。《决定》共19条，主要涉及审判监督和执行两部分内容，重点针对解决司法实践中的申诉难和执行难问题。
一、 关于申诉内容的修改
（一）进一步将再审事由具体化
原《民事诉讼法》规定了5项可以申请再审的事由，《决定》将其具体化为13项：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请法院调查收集，人民法院未调查收集的；原判决、裁定适用法律确有错误的；违反法律规定，管辖错误的；审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；未经传票传唤，缺席判决的；原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。此外还增加一款，“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审”。原《民事诉讼法》的规定相对而言比较概括和模糊，在司法实践中法院的自由裁量权比较大。而《决定》将其细化，使规定的可操作性大大提高。对当事人而言，更加明确了在什么情况下可以提起申诉，可以切实保障自己申请再审的权利；对法院而言，只要具备其中一种情形，就应当启动再审程序，可望有效避免应当再审而不予再审情况的发生。
（二）明确了向上一级人民法院申请再审
由于原规定的可选择性，造成实践中当事人多头申诉、反复申诉情况较多，造成了法院的重复审查，浪费了有限的司法资源。而且让原审法院对自己作出的判决、裁定进行自我纠错，有一定难度和阻力，也容易造成当事人对原审法院公正性的质疑。而《决定》实施后，当事人申诉只可以向原审法院的上一级法院提起，则避免了以上问题。
（三）明确规定了再审的审查期间
由于原《民事诉讼法》对于再审的审查时间没有规定，致使司法实践中一些法院对当事人的再审申请，不及时审查，一些案件的申诉可能拖得时间很长，甚至很多申诉石沉大海，导致当事人反复申诉。而《决定》明确了三个月的审查期限，可以促使法院及时审查，给当事人明确的答复，减轻当事人的申诉之累。
（四）对审诉期限作出例外规定
在司法实践中，有的再审事由确实是在二年之后发现或出现的，如果拘泥于“二年内”的规定，就不能申请再审，这不利于保护当事人的权利。《决定》根据实际作出了两类情况的例外规定：一类是二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的，一类是二年后发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。因为：就法律文书被撤销或变更而言，首先，这不是当事人所能掌控或预料的；其次，在此期间，当事人也不存在怠于行使申诉权利的情形，所以不能以期限规定来惩罚或督促当事人；再次，既然法律文书都已经被撤销或变更了，说明原来的判决或裁定是有问题的，如果还不允许当事人申诉，不合情理。另外，就法官在审理中的有违公正或廉洁的行为而言，主要是因为这些行为大都具有一定的隐蔽性，有的可能在几年之后才会被发现，因此在发现后理应赋予当事人申诉权。但是这两种例外情形也是有时间限制的，即当事人必须“自知道或者应当知道之日起三个月内提出”，否则视为弃权。
（五）完善了检察机关的法律监督制度
原《民事诉讼法》规定的检察院应当提起抗诉的4种情形比较模糊，缺乏可操作性，而且没有明确法院裁定再审的期限，使得司法实践中易出现该抗诉的没有抗诉和抗诉进入再审程序后时间较长，严重影响了抗诉效能的发挥。而《决定》不仅对抗诉的情形进行了细化，还明确了法院裁定再审的期限，体现了国家对于公力救济的重视，有利于充分发挥抗诉的效能，更有效地保护当事人的合法权益。
二、关于执行内容的修改
（一）协助执行单位负责人拒不协助可拘留
原《民事诉讼法》对于协助执行单位不履行协助义务的情况，仅规定法院可以对单位及其主要负责人或者直接责任人员进行罚款，强制措施比较单一，震慑力度不够，致使司法实践中屡屡出现协助单位拒绝协助的情况。而《决定》增加了拘留这一强制措施，震慑和控制力度更大，从而有利于促使有关单位积极履行协助执行义务。
（二）提高了对不履行判决、裁定的罚款数额
罚款作为被执行人不履行义务的违法成本，对于执行程序的顺利进行无疑有着重大的意义。但问题是原有的罚款额度是在16年前制定的，随着时间的推移，罚款额度过低难以发挥有效作用的缺点逐渐暴露，使得司法实践中不少被执行人宁愿被罚款也要转移、隐匿财产以逃避债务拒绝履行。《决定》将罚款额度提高10倍：个人由1000元以下提高到10000元以下，单位由1000元以上30000元以下提高到10000元以上30万元以下。既考虑了我国经济社会发展的实际情况，也考虑了对被执行人的震慑力度，加大了赖账行为的违法成本，可以使罚款的效果得到充分发挥。
（三）被执行财产所在地的法院也可管辖
为了解决异地执行这一问题，原《民事诉讼法》规定了委托执行制度，但由于司法实践中往往将委托执行的案件仍视为原执行法院的案件，致使被委托法院积极性不高，执行效果不佳。而《决定》增加的被执行财产所在地法院弥补了这一不足。通常情况下，就给付金钱或交付财产的案件而言，被执行财产所在地法院更方便采取执行措施，更容易掌握被执行人财产的变动情况，也更有利于节约执行成本。这样一来，债权人就可以根据具体情况选择执行法院，体现了一定的灵活性，有利于债权的实现。此外，《决定》明确了被执行财产所在地法院要与第一审法院同级，使得实际操作中更容易准确确定执行法院。
（四）当事人和利害关系人可提出执行异议
根据原规定，只有案外人可以提出执行异议，当事人、利害关系人只能通过申诉等渠道向法院反映问题，由于缺乏明确的程序，法院对这些问题的处理有时显得比较随意，导致当事人和利害关系人在合法权益受到侵害时，难以及时、充分地得到救济。而《决定》明确赋予当事人和利害关系人对违法执行行为提出异议的权利，明确规定了异议的处理程序和期限，同时考虑到异议由原执行法院处理难免受到多种因素的干扰，还赋予了向上一级法院申请复议的权利。这一规定填补了民事诉讼法中对违法执行进行程序救济的法律空白。同时，《决定》对案外人执行异议制度也进行了完善。
（五）增加规定了变更执行法院的制度
当前执行难的原因有很多，其中一个就是地方和部门保护主义的干扰。因此摆脱当前执行困境的最好办法就是变更执行法院以尽量减少或排除这种大环境的干扰。而《决定》的修改，不仅明确赋予申请执行人向上一级法院申请变更执行法院的权利，还详细规定了申请变更执行法院的条件以及上一级法院的处理程序。
（六）高级人民法院和最高人民法院可设立执行机构
原《民事诉讼法》仅规定基层法院和中级法院可以设立执行机构。但是从现有情况看，高级法院和最高法院也担负着一定的判决或裁定执行工作，另外高级法院和最高法院还负责着对下级法院执行工作的管理和监督，《决定》规定其设立执行机构，有利于执行工作的指导、监督和协调。
（七）申请执行的期限延长为二年
原《民事诉讼法》对于申请执行期限的规定存在三个不足：一是对公民和法人、其他组织适用不同的申请执行期限，违反了民事主体平等的原则；二是期限过短，由于只要拖过这个期间，财产就将不被执行，使被执行人存在侥幸心理，千方百计逃脱执行；三是对于特殊情形的当事人难以提供救济，比如说某些当事人可能因为特殊原因而未能及时申请执行，致使超过申请期限而失去国家强制力的保护。《决定》则弥补了上述不足，不仅对于各类民事主体一视同仁，将申请期限统一延长为二年，而且还将申请期限定位为时效制度，这样就避免了因特殊事由的耽搁而错过申请期限的情况。
（八）增加了“立即执行”的制度
原《民事诉讼法》所规定的执行通知，有一个很大的弊端，就是，有的被执行人接到执行通知以后，就转移、隐匿甚至毁损财产，逃避执行。事先发出执行通知的做法，实际上等于给被执行人通风报信，执行通知给被执行人逃避债务的行为提供了机会，不利于维护申请执行人的利益。而《决定》增加了特殊情形下立即强制执行的制度后，对被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿转移财产的，法院可立即采取强制执行措施。
（九）增加了财产报告制度
执行案件的最终执行程度取决于被执行人的财产状况，只有查清了被执行人的财产，才有可能采取相应的执行措施。因此，如何才能查清被执行人的财产状况显得尤为重要。而《决定》增设的财产报告制度弥补了以往法律规定缺憾，明确了报告的程序以及后果，具有相当的可操作性，对于查清被执行人财产大有裨益。
（十）加大了执行威慑机制
所谓执行威慑机制，就是通过全国法院执行案件信息管理系统这个平台，将执行案件信息予以公开，并通过将该系统与金融、工商登记、房地产、交通、出入境管理等部门以及其他社会信用体系网络相链接，逐步从法律、经济、生活、舆论等方面对被执行人进行制约，促使其自动履行义务。这样一种强力高效的执行威慑机制建立后，被执行人如果不履行生效法律文书所确定的义务，所付出的代价就很大，不仅不能够信贷、置产、出境等，甚至直接影响其市场经营活动和日常的生活消费，从而在客观上促使其自动履行法律义务。