县级人大工作浅论
□ 梁光照
只有爱岗敬业、心态平静的人从事人大工作，你才能真正感受到我国人民代表大会制度内涵的博大精深；只有认真地按照我国人民代表大会制度设置的规则去开展工作，你才会切身体会到宪法和法律赋予人大的职权的重要、地位的神圣、使命的庄严，才能正确理解党的领导在人大工作中地位的关键、法律在构建和谐社会中的至关重要、“一府两院”承担工作任务的繁重艰辛、“人大的监督就是支持”的真正含义。笔者从2003年从事县人大工作五年多来的学习实践体会到：要做好县人大工作，必须把握处理好以下三个方面的关系：
一、维护党的领导与坚持人民代表大会制度的关系
中国共产党是执政党，是我国各项事业的领导核心，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现党的领导和人民当家作主的有效政权组织形式，人大工作是党的执政活动的重要组成部分，是党实现对国家领导的重要途径。因此，坚持党的领导是做好人大工作的根本政治保障。服从和依靠党的领导，牢牢把握人大工作的政治方向，保证县委总揽全局、协调各方面的领导核心地位，是做好县人大工作的根本原则。在具体工作上，应把握两个方面：
一是坚持“六重”请示报告制度。人大及常委会的重大政治方向、重大原则问题、重要工作安排、重要工作《办法》制定、重大事项决定、重要人事任命，都要及时向县委请示报告，听取县委的指示和意见，争取县委的理解与支持，保证党委意图在人大的贯彻落实，让党委为人大的工作把好政治关。
二是正确处理好“三种关系”。
首先，正确处理好县委全局工作与人大局部工作的关系。坚持科学发展观推动县域经济和社会各项事业又好又快发展是县委工作大局、是重大政治方向、重大原则问题。依据宪法和法律赋予人大的职权，人大及常委会在履职过程中，制定出台一些必要的程序性实施《办法》和每年制定的《人大工作要点》，都是县人大常委会的重要决策、重要安排，及时把人大的这些决策、安排意见向县委请示报告，征得同意，使之变为县委的号召与要求，进而转化成为“一府两院”的遵循与配合，就会取得社会各方大力支持的最佳效果。几年来，我们自觉做到了遵循原则，摆正位置，把握方向，保持一致，注意把人大的意见通过请示报告、征求意见，变为县委和“一府两院”的共识，把县委的意图、“一府两院”的提请，通过法定程序变为国家意志，变为代表和全县人民的自觉行动。每年制定工作要点都坚持围绕县委工作中心，紧扣“一府两院”工作重点，进行安排部署，达到了与县委和“一府两院”工作合拍同步、合力同进、和谐同处的良好效果。
其次，正确处理好党委决策与人大依法决定的关系。重大事项决定权是法律赋予人大的重要职权之一。而事关国计民生的重大事项在人大决定前，先由党委集体研究决策又是执政党把握方向的首要任务。自觉适应改革和完善党的领导方式和执政方式的需要，通过法定程序，把党委的重要决策转变为地方国家权力机关的决议决定，实现党的意图与人民意志的统一，是地方党委与人大应该共同遵循的原则。在此前提下，县人大常委会应坚持三条原则：一是依法规范，完善制度。要制定本县《重大事项决定的规定》，界定范围，规范程序。二是积极维护，民主慎重。要依照程序民主决策，对有重大争议的问题，一次常委会通不过的，要进一步调研论证，统一认识，再次决定，确保对人民负责与对党、对国家负责的一致性。三是务求实效，跟踪落实，通过人大的监督职能保证决定的重大事项得以贯彻落实。几年来我们遵循上述原则，先后就事关全县大局的事项作出了决议决定，并得到了较好贯彻落实。
其三，正确处理好党管干部与人大依法选举任免干部的关系。党管干部是我们党的干部政策的重要原则，依法选举任免干部又是法律赋予人大的主要职权。处理好二者关系：一是必须遵循一套法定程序。即党委推荐、“一府两院”提请、人大常委会主任会议研究、任前法律知识考试、供职发言、审议表决、颁发任命书。二是必须坚持一条政治原则。即：贯彻党委意图，充分发扬民主，严格依法办事，确保党委人事安排意图的实现。三是必须把握一个民主适度。即充分尊重常委会组成人员的合法权益体现其意志，使他们对任命的干部既要着眼大局而不计小节，又要允许求大同而存小异，尽量避免“每次任免每个干部都得保证100％全票通过”的强硬要求，坚决杜绝拉票贿选、挟嫌报复、非法串联等非组织活动。
二、维护法律尊严与代表人民利益的关系
列宁说：“法律是取得胜利、掌握国家政权的阶级的意志的表现”。人民利益则是原始的“饥而求食，劳而求佚，苦则索乐，辱则求荣”的民之本性和现代文明的“民意、民生、民权、民主”的民本理念的交织。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举，对人民负责，受人民监督，法律赋予全国人民代表大会及其常委会立法权和地方各级人民代表大会及其常委会的法律实施监督权，毫无疑问，各级人大既是法律的维护者又是人民利益的代表者。维护法律的尊严就是代表人民的利益，而代表人民利益必须在法律规范的前提下进行。因此，人大在维护法律尊严与代表人民利益方面应做好如下三方面的工作：
一是要强化法制宣传，营造人民利益高于一切的社会氛围。人大及其常委会作为法律的制定和实施者,有加强法律知识宣传教育、保障法律实施、维护法律尊严的权利和义务。首先要加强法制宣传。深入宣传宪法和国家基本法律制度,牢固树立宪法和法律权威,提高全民的宪法意识和法制观念。要围绕民主法制建设和人民利益这个主题，多渠道、多形式宣传人大制度和人大工作,宣传人民利益高于一切的民本理念，营造人大工作与人民利益密不可分的社会氛围，让人民群众了解人大制度,理解和支持人大工作,为人大工作顺利开展提供强大的舆论和社会支持。其次要加强法制教育。各级领导干部要坚持社会主义法治理念，带头学法用法,牢固树立权力是人民赋予的、法大于权、法律和权力都是用来维护人民利益的观念。要通过多种形式的法制宣传提高全民的法制意识和法律水平。其三要加强对法律实施的监督。人大及其常委会要把制定法律、法规和对法律实施的监督工作与法制宣传教育工作有机结合，通过对法律执法情况的监督检查，促使各部门认真贯彻执行各项法律、法规,牢固树立有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念,切实提高依法行政、公正司法能力,保证国家法律的正确实施。其四要加强规范性文件备案审查。要通过规范性文件的备案审查，维护国家法制的统一与尊严，维护人民群众的合法利益。
二是要强化监督职能,维护和实现人民的根本利益。监督“一府两院”依法行政、公正司法，维护人民群众的根本利益是地方人大的首要职责。因此,一是要突出监督重点。县级人大作为监督同级“一府两院”的地方国家权力机关，必须站在全局的高度看问题，要谋大事、抓重点、议全局。要紧紧围绕全县中心工作和事关改革、发展、稳定大局及人民群众切身利益、社会普遍关注的热点、难点、焦点问题开展监督，充分发挥人大的独特作用，正确反映和兼顾不同群体的利益，促进热点、难点问题的解决，为县域经济社会全面、协调、可持续发展排忧解难。二是要注重监督实效。要围绕中心工作和重点问题，综合运用听审专项工作报告、执法检查、工作检查、代表视察等监督手段，大力实施监督职能，推动重大问题和热点难点的解决；要敢于运用询问质询、特定问题调查等刚性监督手段，对社会反映十分强烈、比较重大的问题，依法进行刚性监督，确保监督实效。三是要规范监督机制。人大的工作法律性和程序性较强，只有完善和规范监督机制，严格依照监督法和各项工作办法开展监督，才能确保监督效果。要通过民主确定监督计划、会前调研、会中审议表决、会后跟踪反馈、实行责任追究、监督内容三公开等程序，确保监督工作依法进行。四是要体现监督与支持的辨证统一。人大与“一府两院”都是在县委统一的领导下的国家机关,独立负责地开展工作,其工作目标都是为了促进地方经济发展,维护社会大局稳定,实现最广大人民的根本利益和构建和谐社会,方向一致,目标统一。人大及其常委会按照《监督法》规定开展监督工作，又要加强与“一府两院”的沟通协调，及时发现情况、交换意见，既通过监督来纠正执法、司法工作中的偏差，又真心实意地帮助“一府两院”解决工作推行中的难题，做到在监督中体现支持，在支持中实施监督，寓监督于支持之中。
三是要强化民本观念，确保人大工作代表人民的根本利益。人大及其常委会作为国家权力机关，必须牢固树立以人为本的思想，各项工作都要体现最广大人民群众的根本利益。一是要做好代表工作。人大代表是人大与人民群众之间的桥梁和纽带。加强与代表联系，保护和调动代表依法履职的积极性，为代表依法履行职务创造条件。认真办理和督办代表建议、批评和意见，加大对办理不力和代表对办理结果不满意的建议的督办力度，提高办理质量和效果。要围绕广大人民群众根本利益，充分利用人大代表与广大人民群众密切联系的优势，通过人大代表这个桥梁和纽带，发挥好人大代表的主体作用，更直接地倾听人民呼声，代表人民意愿，维护人民利益，使人大的各项工作顺应民心，反映民意，贴近民生，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。二是要探索人民当家作主的民主形式。根据十七大的精神要求，不断完善人大代表选举制度，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，确保来自一线工人和农民的代表占有适当比例，保证代表的广泛性；不断探索实现人民当家作主的民主形式，保障人民的民主权利。三是要做好人大信访工作。做好人大信访工作是地方各级人大解决人民群众合理诉求的有效途径。人大常委会要把信访工作纳入监督工作大格局，及时转办，加强督办，全面检查，探索人大信访办理工作新途径，督促有关国家机关及时纠正侵害公民合法权益的行为，为维护社会大局稳定，为促进县域经济社会发展做出贡献。
三、维护人大地位与发挥人大作用的关系
宪法和法律赋予人大及其常委会的国家最高权力机关的地位和职权作用已勿须争论，而如何维护这一法律地位，依法有效行使职权，发挥应有作用是人大工作者应研究的一个重要课题。工作实践证明，要想有地位，必须有作为。牢固树立作为意识，充分发挥人大在社会主义建设事业中的独特作用，是维护人大地位和权威的根本所在。所以笔者认为：要把握好维护人大地位与发挥人大作用的关系须做到以下“五个一”。
一是要把握一个工作尺度。在我国现行政治体制下，人大及其常委会介于党委、“一府两院”和人民群众之间，扮演着一种复杂多变的角色，一方面接受党的领导，一方面行使最高权力；一方面监督“一府两院”，一方面受制于工作条件保障；一方面代表人民意志，一方面接受人民群众监督。因此，如何发挥作用，有所作为，其力度大小和策略把握至关重要，一旦失度，便会四处冲撞，陷于被动难堪局面。一位资深的人大工作老领导恢谐、幽默地总结说：从事人大工作很有意思，但身在其位不干工作，没有意思，而盲目作为干得过多，不够意思，应把握适度，意思意思，就有意思了。一个意思，多种含义，道出了人大工作“度”的把握十分重要。为此，我们慎重研究确定了“积极、稳妥、大胆、适度”的工作方针，作为我们把握人大工作的一个尺度。即：在县委的统一领导下，围绕全县经济社会发展大局，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，主动接受党委领导，主动承担工作任务，坚持依法有循、程序严谨、积极稳妥地推进人大工作，正确处理监督与支持的关系，做到既不失职，又不越权，支持有力，监督有度，和谐相处，共同发展。
二是要理出一条工作思路。各地县级人大常委会的工作内容都是一样的，但其经济、社会发展情况各不相同。因此，人大的工作年年照本诵经，均衡使劲是不能奏效的，应根据本地实际，突出特色、有所侧重地理出一条工作思路，指导当年工作开展，以求达到轻重有别，缓急有序，以点促面，力求实效的效果。依据这一工作理念，我们从2003年县十一届人大常委会组成以来，每年认真研究制定当年工作要点，理出每年工作思路。2003年换届伊始，人大领导与工作人员调整面大，需要前后衔接和打开局面，我们提出了：调整思想，进入角色，学习业务，开展工作的工作要求和坚持八字方针，处好四个关系，加强一个建设的工作思路（即：坚持积极、稳妥、大胆、适度的工作方针，处好监督与被监督、党的主张与人民意志、加强党的领导与坚持人民代表大会制度、服务中心与做好本职工作的关系，加强常委会及机关自身建设）；2004年确定了完善机制、规范程序、加大工作力度、强化作为意识、发挥应有作用、树立应有地位的工作思路；2005年制定了突出重点、抓住难点、围绕热点、瞄准焦点、注重实效、提高质量、扩大影响的工作目标；2006年提出了巩固成果、提炼经验、稳步推进、善始善终和全面加强思想建设、作风建设、制度建设、队伍建设的工作任务；2007年作出了贯彻两部法律，开展三项监督，加强一个建设的工作安排（即贯彻监督法和代表法，开展工作监督、法律监督、干部任后监督，加强常委会自身建设）；2008年提出了完善一套监督办法，探索两条工作新路，巩固四项工作基础，加强两个自身建设的工作思路（即完善一套监督工作办法，探索代表工作和人事任免工作新路，巩固重大事项决定、理论调研和法制宣传、信访工作和乡镇人大工作，加强常委会自身建设和机关自身建设）。
三是要完善一套工作制度。完善制度，严格程序，依法办事是做好人大工作的基本原则。工作实践证明：只有依法律建规章、定制度，靠制度约束人、规范事，人大工作才能依法有序，经得起历史和社会的检验。几年来，我们不断完善和规范行使职权的行为，制定出台了一系列的工作制度。在监督工作方面，制定了听审专项工作报告办法、预算监督办法、执法检查办法、规范性文件备案审查办法、询问和质询办法、特定问题调查办法、联系“一府两院”办法；在重大事项决定方面，出台了决定重大事项的决定；在人事任免方面，制定了人事任免暂行办法实施细则，干部任后监督考评办法；在代表工作方面，制定了办理人大代表建议、批评、意见的办法、县人大代表接待日制度、代表持证视察办法；在常委会自身建设方面，主任会议议事规则、常委会会议议事规则、创建“五型”机关意见、争做“三会、两手、一标兵”意见等，有效地规范了人大工作，推动了人大工作的顺利开展。
四是要干出一番工作实绩。五年来我们始终坚定“有所作为”的工作理念。每年都围绕县委工作中心、政府工作重心，积极有效地开展各种监督活动，既求数量上的增加，更求质量上的提高。2003年以来，共召开人民代表大会会议9次，人大常委会会议46次，人大常委会主任会议147次，听审“一府两院”工作报告110余项，依法作出决议、决定65个，任命国家机关工作人员380人次；开展检查、视察和调研活动460次；举办法制讲座9期，出台各项工作制度27项；受理全国、省市人大批转信件250件次，接访460件次；在市级以上新闻媒体发表宣传文章360篇，内部编发《人大工作》530期、《常委会公报》10期、《检查调查与视察》90期，撰写了120多篇调研报告；制作了《向人民汇报》、《为了人民的重托》等人大工作专题片3个，编辑出版了《历史的镜鉴》、《制度汇编》、《人民托付的岁月》等书籍。
光阴荏苒，逝者如斯。人民代表大会制度是人民当家做主的千秋伟业，要把这个伟大事业传承下去，还要做许多工作，付出许多艰辛。县级人大在完善人大工作制度方面工作，为坚持和完善人民代表大会制度做出一点努力，进行一些新的探索，也是令人欣慰的，值得铭记和回味！