市人大常委会关于《行政诉讼法》贯彻执行情况的检查报告

2008-08-25

——2008年4月22日在市十二届人大常委会第三十四次会议上

市人大常委会执法检查组

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    按照市人大常委会2008年工作要点的安排，根据《市人大常委会关于对行政执法情况开展检查的实施方案》的要求，在市中级人民法院自查自纠的基础上，3月6日至7日，市人大常委会副主任杨玉龙带领市人大常委会执法检查组，对《行政诉讼法》在我市的贯彻落实情况进行了检查。检查组先后听取了市中级人民法院贯彻《行政诉讼法》的工作汇报，先后到西工区、洛龙区、伊川县法院进行了实地调研，召开了有关行政审判工作人员座谈会，组织了部分内司工委专家咨询组成员对市中级人民法院办理的行政案件进行了随机抽查阅卷（共抽查卷宗43卷），并走访了部分行政诉讼案件当事人。通过检查，对市中级人民法院贯彻落实《行政诉讼法》的基本情况、取得的主要经验、存在的困难和问题有了较为全面的了解。现将检查情况报告如下：

    一、《行政诉讼法》贯彻实施的基本情况

    《行政诉讼法》作为我国的三大诉讼法之一，是行政审判工作的基本准则，对于规范行政审判、维护当事人诉权，推进依法行政有着重要的意义。近年来，全市两级法院紧紧围绕依法治市的大局，组织了《行政诉讼法》专题讲座和集中学习考试，利用法制宣传日印发宣传册、设置宣传栏、咨询台等多种形式加强法制宣传，为我市依法行政工作营造了良好的舆论氛围。通过一系列行之有效的做法，较好地推动了我市行政审判工作的开展。2005至2007年，全市法院共受理行政案件1882件，审结1702件，判决撤销或确认行政机关具体行政行为违法的案件为281件，占受理案件总数的14.9 %。 2006至2007年，两级法院受理非诉行政执行案件3745件，执行完毕 3452件，执结标的达3546.95万元。通过非诉案件的执行，拆除违法建筑物5000余平方米，为农民工执行劳动报酬 80多万元，执结人防异地建设费近2000万元。三年来，全市法院系统的行政审判工作一直位于全省先进行列，两级法院荣立个人二等功2人，三等功6人，省法院系统先进8人，被省法院授予省先进集体6个，荣获市级荣誉的5人。

    二、贯彻实施《行政诉讼法》的主要做法

    （一）完善各种措施，保障程序合法。程序合法是“看得见的公正”，为此，市中院在立案、举证、遵循审限等环节采取了以下措施：一是重视立案，保证诉权。市中院根据《行政诉讼法》的立法宗旨以及最高法院司法解释的精神，对于《行政诉讼法》明确规定属于人民法院行政诉讼受案范围的案件，及时立案；对于没有被《行政诉讼法》排除在受案范围之外的行政行为，原则上先予立案，经审查确实不属于受案范围的，再依法裁定驳回起诉。目前两级法院受理行政案件的类型已由《行政诉讼法》实施初期的不足10种上升到目前的40多种；对于易受行政干预、地方干扰的，基层法院不适宜管辖的，一审法院不予立案的行政案件，用指定管辖、异地审理的方式，确保了当事人的诉权。市西工区法院在立案审查阶段还引入“讲情、讲法、讲理”等方法，有效地保护了当事人的诉权。二是严格举证，强化监督。行政诉讼有别于其他诉讼，举证责任倒置，由被告行政机关承担，且举证期限只有10天。较多的行政诉讼案件往往因行政机关不能按期举证而败诉。为此，市中院强化司法审查的监督职能，办案中及时要求行政机关提供或补充证据；若因不能依法举证，法院就以法律为准绳，予以判决。三是遵循审限，提高效率。在立案环节，对容易引发的群体性诉讼的行政案件，比如城市房屋拆迁、农村土地征用、社会保障等案件，做到快立、快转；在审理环节，加快办案节奏，及时送达、及时开庭、及时审结，以高效促公正；在执行环节，加快行政诉讼案件的送达，加快非诉行政案件的审查，以案件的快速执结促进社会稳定和谐。2007年市中院办理的行政诉讼案件，按法定审限结案率达95%。

    （二）健全落实制度，提高审判质量。效率与质量是司法正义的两大追求，而质量是最终的追求。为此，法院系统一是全面落实公开审判制度。坚持公开举证、公开质证、公开认证、公开辩论、公开判决，以提高开庭率，增加审判的透明度。2007年，市中院行政案件的开庭率达到98%，西工区法院公开开庭率达100%。进一步强化了社会各届对审判工作的监督；二是建立和完善了行政案件质量、效率评查标准。结合行政诉讼案件特点，细化了行政诉讼案件质量和效率评查指标，量化评价的标准，全面、客观、真实地反映案件质量和效率情况；三是坚持不断完善行政案件检查和评查制度。经常对行政审判工作开展情况和各项措施落实情况进行检查，对生效行政案件进行评查，通过检查和评查，发现问题、总结经验、完善制度、指导工作，促进了审判质量和效率的提高。

    （三）依法不断创新机制，注重审判的社会效果。我市法院系统为了适应建设和谐社会的需要，按照社会主义法治理念的要求，实现《行政诉讼法》的司法精神，在依法办案的基础上开展创新。一是引入协调机制，化解行政纠纷。《行政诉讼法》规定，行政案件不适用调解原则，但随着经济社会的发展和现实情况的不断变化，行政审判工作越来越需要开展行政诉讼协调，促成行政和解。两级法院在办理行政案件过程中引入了协调机制。对行政诉讼案件的办理产生了积极作用。在协调案件过程中，主动邀请人大、政府及相关部门参与协调，如市中院审理周灵琴诉嵩县交通局行政赔偿案、西工区审理洛阳市智能燃料公司诉市政府不作为案，都是经过多方协调，化解了纠纷而结案的。最终周灵琴获赔16万元，智能燃料公司在谅解了政府行为后撤诉，取得了较好的法律效果和社会效果；二是增强服务意识，支持依法行政。根据审判工作的需要，两级法院把司法工作向庭外延伸，服务经济发展大局。其一，在对行政行为合法性进行审查时支持行政机关的工作。两级法院在立案阶段，坚持合法审查，促进执法完善，促使原告撤诉。如，洛龙区法院在立案时对行政机关送交的证据材料认真审查，从中发现行政机关执法中存在的问题，有针对性的说服其纠正后，原告依法撤诉，减少了行政机关的讼累；其二，两级法院针对行政部门在行政执法中的难点、疑点和热点问题，采取主动上门服务的方法，为行政执法部门释法、提供咨询、帮助规范法律文书，减少行政诉讼案件的发生；其三，对于行政机关申请法院强制执行非诉执行案件，经审查具体行政行为明显违法的，在裁定不予执行的同时，向申请执行的行政机关指出存在的问题，及时提出司法建议，帮助行政机关建章立制，堵塞漏洞，避免类似问题重复发生。

    （四）加强自身建设，提高司法能力和司法水平。建设高素质的司法队伍是维护司法公正的关键所在。为了更好地贯彻实施《行政诉讼法》，两级法院一是从严管住队伍。强化了领导问责制，对失职、失察、失管造成案件问题多、案件质量差的领导，进行诫勉谈话；对案件因有过错而造成发改率高、造成当事人正当上访、信访的法官，视情节轻重分别采取责令写出检查、调离审判岗位、给予行政处分等组织措施；落实审判指标评估和工作成效排序机制，强化绩效管理，对行政审判部门和人员进行横向排序，将排序结果作为年终评先的重要指标；二是加强对基层法院行政审判工作的监督与指导。坚持每周一基层法院请示案件制度、基层法院立案与结案月上报制度和集团诉讼案件与新类型案件逐案上报制度、改判发还案件事先通报制度等，全面了解掌握基层法院办理行政案件的整体情况，对基层法院行政审判工作给予有效的监督和指导，使其少出问题、不出问题。

    三、贯彻行政诉讼法中存在的问题

    （一）少数行政案件的审判不能完全体现公正、高效。有的案件应该公开审理的却进行书面审理；有的案件审理质量不高，造成了不好的社会影响；司法建议数量过少，一定程度上影响了司法监督职能的充分发挥；有的案件没有严格遵守有关审理期限的法律规定，随意延长审理期限，影响了行政诉讼案件的效率。

    （二）对受理审理部分行政案件有畏难情绪。对于有些拆迁案件、劳动教养、农村土地承包等群体性、敏感性案件该立案而不立案的现象，还不时发生。

    （三）审判队伍建设与形势任务还不相适应。近年来，随着我市经济社会的发展，行政诉讼案件数量逐年增多，我市两级法院的行政审判队伍与现实的需要还不相适应，还存在着审判人员不足及人员老化问题，个别基层法院行政庭只有1-2名法官，特别是对于越来越多的非诉行政执行案件，由于人员不足，使一些案件不能及时有效地执行。

    （四）有的行政机关对行政诉讼还缺乏正确认识。市人民政府实行《败诉行政案件倒查制度》以来，有的行政机关该作出行政决定而不及时作出行政决定，又不愿意当被告，有的还干预法院受理某类行政诉讼案件，致使当事人告状无门，到上级法院申诉，上级法院依法将案件指令异地法院审理。给我市的依法行政带来了负面效应；有的不严格按照法律规定的举证期限提交证据、依据，行政首长不依法出庭，找个代理人应付了之，致使案件败诉；行政机关败诉后不交诉讼费的现象比较普遍存在。

    （五）地方有关规定与法律相抵触，影响了法律的贯彻实施。在部分案件的立案环节，按照《行政诉讼法》规定属于行政诉讼受案范围，法院应依法受理，但是为了维护地方的稳定或其他原因，法院往往存在着不予受理的情形，如省高院、市中院下发文件规定，对涉及拆迁恢复土地原貌的诉讼案件或执行案件，各级法院原则上不予受理，使此类案件无法得到有效及时解决，造成信访、重访、集访。

    三、对贯彻实施《行政诉讼法》的建议
    随着行政诉讼法的进一步实施，公民基本权利将得到有效保障，将更有效地促使行政机关依法行政、执法为民。为了更好地实施行政诉讼法，建议今后要抓好以下几项工作：
    （一）要进一步加大对《行政诉讼法》的宣传力度。要使广大人民群众了解该法适用的范围、时效、程序及实体判决的各种情形和结果，当其作为行政相对人时，能知法、守法，当认为自己的合法权益受到损害时，愿意、敢于诉诸于法律去解决；通过宣传使各级行政机关及执法人员，自觉规范执法行为，推进依法行政。

    （二）要进一步加强行政审判队伍建设。要加强对行政审判工作人员的培训、教育和考核，不断提高其业务素质、道德素质，使其在办理案件过程中正确处理好教育与惩罚、服务与监督、效率与公平等各种重大关系，提高办案艺术和办案质量，努力实现法律效果与社会效果的统一。要根据实际需要，逐步充实行政审判队伍，以更好地适应行政审判工作的需求。

    （四）要进一步做好行政案件的立案和审判工作。要树立大局意识、责任意识、政治意识、法治意识、为民意识，在案件受理工作中，克服畏难情绪，按照《行政诉讼法》赋予的职责范围，及时受理各类行政案件，以更好保护行政相对人的诉权。

    （五）要进一步发挥好司法建议的作用。对于受理的行政诉讼和非诉执行案件，在审查时发现行政机关不作为、乱作为、不当作为时，依照有关规定，及时发出司法建议，促使行政机关规范执法行为。

    （六）进一步提高行政机关的依法行政意识。各行政部门要进一步树立依法行政、执法为民的意识，做到合法、合理，保障行政相对人的知情权、参与权、申辩权、监督权，尽量减少行政诉讼案件的发生。特别是出现诉讼后，要积极出庭应诉，积极举证，对于非诉行政案件的执行，要加强与法院的配合，不能一推了之。

    （七）进一步清理与上位法不一致的有关规定。要根据经济社会发展的需要，清理个别与上位法及时代发展不一致、不利于保护当事人合法权益的有关规定，进一步完善相关配套措施，做到既能结合洛阳实际情况，又能切实保障《行政诉讼法》在我市的贯彻落实。

    以上报告，请予审议。