“城乡按相同人口比例选举人大代表”江苏探索
党的十七大报告提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这是推进社会主义民主政治进程的重要举措。江苏部分地区就此进行了积极探索，在现行选举法规定的基础上，对各级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口比例做出了相应调整。其中，扬州市所辖7个县市区，除了2个市区外，其他5个分别将这一比例缩小为3:1和2:1，盐城市射阳县更进一步，将比例调整为1:1，从而在全省率先实现城乡按相同人口比例选举人大代表。
上述探索效果如何，操作中克服了哪些难题？半月谈记者走进扬州、射阳，一探究竟。
“代表比例改革”各地跃跃欲试
据扬州市人大常委会副主任李福康介绍，去年扬州市启动县乡两级人大同步换届选举，7个县市区中，除了维扬、广陵2个区基本上属于城区外，其他5个有农业人口的县市区均启动了“代表比例改革”。其中，宝应县按照3:1的比例，江都市、仪征市、高邮市和邗江区均按2:1的比例选举县级人大代表。
作为先行试点的江都市，总人口107万人，选民86万人，选出347名新一届市人大代表。在《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》规定的基础上，江都市人大提出，新一届人大代表名额的分配，由按照农村每一代表所代表的人口数3倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则，调整为按照农村每一代表所代表的人口数2倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配，共选出184名城市代表和163名农村代表。农村每一代表所代表的人口数为4758人，城镇每一代表所代表的人口数为2379人。在农村人口比上届减少10余万人的情况下，来自农村的人大代表却增加了10多名。
盐城射阳县改革步伐更快。据射阳县人大人事代表联络委员会主任唐浩介绍，上届人大换届时，全县城镇人口数为22.1万人，农村人口数为83.2万人，农村每一代表所代表的人口数为5126人，城镇每一代表所代表的人口数为1281人，农村每一代表所代表的人口数同城镇每一代表所代表的人口数之比为4:1。而到2007年人大换届时，全县城镇人口超过44万人，农村人口减少为50余万人，城乡人口比例接近1:1。于是射阳县人大适时进行改革，将325名新一届人大代表名额，按照城镇和农村每一代表所代表的人口数均为3050人进行分配。
应打破城乡“两种票值”现象
在我国，人大代表选举一直是按比例原则配置选举权。在对1953年第一部选举法进行修订后，自1980年1月1日起实施的选举法明确规定，选举全国人大代表，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，即8:1，而省、县分别为5:1和4:1。1995年我国第三次修改选举法时，统一规定各级人民代表大会农村每一代表所代表的人口数和城镇之比为4:1。
“统一实行这一比例具有历史合理性。”唐浩说，因为当时我国人口构成中，工农比例相差悬殊，如果按照同一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表。但是，目前一些地区城市化进程很快，城乡人口比例发生变化，农民文化素质提高民主意识增强，农村代表素质也随之大大提升，缩小城乡代表比例差距的时机已基本成熟。
代表比例改革涉及选举权的平等。在江都市人大常委会副主任刘惠鹏看来，选举的平等包含两层含义，一是投票权相等，即一人一票，二是每一票的价值相等，即一票一值。平等投票权在我国早已实现，但平等票值受各种因素的制约，尚未完全实现。“长期以来，农村选民的实际‘票值’一直都相当于城市选民的1/4，农民被选举权与城镇居民被选举权并未实现真正意义上的平等。”
南京师范大学公共管理学院教授谢世诚认为，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，惠及中国最广大的农民群体，必将进一步调动他们参政议政的积极性，推动我国社会主义民主进程。
“小步快上”减少震荡
任何改革都不可能一蹴而就。江苏部分地区先行一步，迎难而上，在丰富的改革探索中不断累积人大代表比例改革的经验教训，值得其他地区借鉴。
首先，代表比例调整要循序渐进，不可急于求成。“虽然农民群体素质迅速提高，但不可否认，一些农村代表在参政议政、履行代表职责等方面，与城市代表还存在差距。一旦农村代表大幅增加，人代会审议质量和水平难以保证。以江都为例，代表比例改革就经历了由4:1到3:1，逐步再到2:1的探索过程，这本身就是不断调整测算平衡的过程。”刘惠鹏说。
其次，要防止出现新的不平衡。代表比例调整势必带来城市选区代表相对减少的问题，各级选举部门应积极应对，提前做好解释说明工作。
三是要提高农村选民的民主意识和参政议政水平，保障1:1比例到位后城乡选民选举权的充分落实。尤其在经济欠发达地区，考虑到城市化水平不高、农村选民民主意识不强等因素，代表比例改革进程则应相对放缓。
四是改革户籍制度，实现城乡一体化。公民选举权的平等，不仅体现为城乡人口的同比例选举，还应体现在选区划分上。在当前仍以居住地、生产单位划分选区的情况下，各地应根据实际情况确定城乡代表的名额分配比例，不宜“一刀切”。只有尽快改革现行户籍制度，实现城乡一体化管理，城乡选民的选举权才能真正实现平等。
“民主体制改革不仅要有方向，更要有路径。”谢世诚认为，人大代表比例改革要从我国国情和当地实际出发，“小步快上”，即加快推进“步伐”，尽量减小“步幅”，分步骤、分阶段实行城乡按相同人口比例选举人大代表，把改革带来的震荡减到最小。（半月谈记者 王骏勇 凌军辉）
编后：
农民代表数量的增加，必将汇集更多农民的“声音”，拓宽农民意见和诉求的表达渠道，增强“三农”问题的受关注程度，引导各种社会资源向农村合理流动，从而稳定农村社会，促进新农村建设。我们期待类似江苏的探索在各地多起来，为九亿中国农民争取政治权益上的平等。对于当选农民代表的议政能力和履职感悟，本刊将予以跟踪关注。（半月谈编辑：叶含勇）
来源：半月谈
上述探索效果如何，操作中克服了哪些难题？半月谈记者走进扬州、射阳，一探究竟。
“代表比例改革”各地跃跃欲试
据扬州市人大常委会副主任李福康介绍，去年扬州市启动县乡两级人大同步换届选举，7个县市区中，除了维扬、广陵2个区基本上属于城区外，其他5个有农业人口的县市区均启动了“代表比例改革”。其中，宝应县按照3:1的比例，江都市、仪征市、高邮市和邗江区均按2:1的比例选举县级人大代表。
作为先行试点的江都市，总人口107万人，选民86万人，选出347名新一届市人大代表。在《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》规定的基础上，江都市人大提出，新一届人大代表名额的分配，由按照农村每一代表所代表的人口数3倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则，调整为按照农村每一代表所代表的人口数2倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配，共选出184名城市代表和163名农村代表。农村每一代表所代表的人口数为4758人，城镇每一代表所代表的人口数为2379人。在农村人口比上届减少10余万人的情况下，来自农村的人大代表却增加了10多名。
盐城射阳县改革步伐更快。据射阳县人大人事代表联络委员会主任唐浩介绍，上届人大换届时，全县城镇人口数为22.1万人，农村人口数为83.2万人，农村每一代表所代表的人口数为5126人，城镇每一代表所代表的人口数为1281人，农村每一代表所代表的人口数同城镇每一代表所代表的人口数之比为4:1。而到2007年人大换届时，全县城镇人口超过44万人，农村人口减少为50余万人，城乡人口比例接近1:1。于是射阳县人大适时进行改革，将325名新一届人大代表名额，按照城镇和农村每一代表所代表的人口数均为3050人进行分配。
应打破城乡“两种票值”现象
在我国，人大代表选举一直是按比例原则配置选举权。在对1953年第一部选举法进行修订后，自1980年1月1日起实施的选举法明确规定，选举全国人大代表，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，即8:1，而省、县分别为5:1和4:1。1995年我国第三次修改选举法时，统一规定各级人民代表大会农村每一代表所代表的人口数和城镇之比为4:1。
“统一实行这一比例具有历史合理性。”唐浩说，因为当时我国人口构成中，工农比例相差悬殊，如果按照同一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表。但是，目前一些地区城市化进程很快，城乡人口比例发生变化，农民文化素质提高民主意识增强，农村代表素质也随之大大提升，缩小城乡代表比例差距的时机已基本成熟。
代表比例改革涉及选举权的平等。在江都市人大常委会副主任刘惠鹏看来，选举的平等包含两层含义，一是投票权相等，即一人一票，二是每一票的价值相等，即一票一值。平等投票权在我国早已实现，但平等票值受各种因素的制约，尚未完全实现。“长期以来，农村选民的实际‘票值’一直都相当于城市选民的1/4，农民被选举权与城镇居民被选举权并未实现真正意义上的平等。”
南京师范大学公共管理学院教授谢世诚认为，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，惠及中国最广大的农民群体，必将进一步调动他们参政议政的积极性，推动我国社会主义民主进程。
“小步快上”减少震荡
任何改革都不可能一蹴而就。江苏部分地区先行一步，迎难而上，在丰富的改革探索中不断累积人大代表比例改革的经验教训，值得其他地区借鉴。
首先，代表比例调整要循序渐进，不可急于求成。“虽然农民群体素质迅速提高，但不可否认，一些农村代表在参政议政、履行代表职责等方面，与城市代表还存在差距。一旦农村代表大幅增加，人代会审议质量和水平难以保证。以江都为例，代表比例改革就经历了由4:1到3:1，逐步再到2:1的探索过程，这本身就是不断调整测算平衡的过程。”刘惠鹏说。
其次，要防止出现新的不平衡。代表比例调整势必带来城市选区代表相对减少的问题，各级选举部门应积极应对，提前做好解释说明工作。
三是要提高农村选民的民主意识和参政议政水平，保障1:1比例到位后城乡选民选举权的充分落实。尤其在经济欠发达地区，考虑到城市化水平不高、农村选民民主意识不强等因素，代表比例改革进程则应相对放缓。
四是改革户籍制度，实现城乡一体化。公民选举权的平等，不仅体现为城乡人口的同比例选举，还应体现在选区划分上。在当前仍以居住地、生产单位划分选区的情况下，各地应根据实际情况确定城乡代表的名额分配比例，不宜“一刀切”。只有尽快改革现行户籍制度，实现城乡一体化管理，城乡选民的选举权才能真正实现平等。
“民主体制改革不仅要有方向，更要有路径。”谢世诚认为，人大代表比例改革要从我国国情和当地实际出发，“小步快上”，即加快推进“步伐”，尽量减小“步幅”，分步骤、分阶段实行城乡按相同人口比例选举人大代表，把改革带来的震荡减到最小。（半月谈记者 王骏勇 凌军辉）
编后：
农民代表数量的增加，必将汇集更多农民的“声音”，拓宽农民意见和诉求的表达渠道，增强“三农”问题的受关注程度，引导各种社会资源向农村合理流动，从而稳定农村社会，促进新农村建设。我们期待类似江苏的探索在各地多起来，为九亿中国农民争取政治权益上的平等。对于当选农民代表的议政能力和履职感悟，本刊将予以跟踪关注。（半月谈编辑：叶含勇）
来源：半月谈