北京市人大出台决议：监督"监督者"实施司法监督
北京市人大出台决议：支持检察机关积极稳妥地探索加强对民事审判和行政诉讼活动的法律监督；坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的徇私舞弊、贪赃枉法、侵权渎职等职务犯罪
“既然司法制度的设计，赋予了检察机关对诉讼监督实行法律监督的法定职能，人大为什么不通过监督‘监督者的监督工作’，来发挥司法制度内在的优势，来推动解决司法不公的问题？”在杜德印看来，人大完全可以通过发挥自己监督的职能和作用，以发挥司法系统内部监督制约作为法律监督的着力点和突破口，维护司法公正，从而提高人大监督工作的实效。
2008年9月25日，本是一个寻常的日子，随着北京市人大常委会第六次会议到会代表的全体赞同，这个日子对北京市检察系统变得不再寻常。
这一天，《北京市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》(以下简称《决议》)获全票通过。
决议支持检察机关积极稳妥地探索加强对民事审判和行政诉讼活动的法律监督；坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的徇私舞弊、贪赃枉法、侵权渎职等职务犯罪。决议重申宪法和法律赋予检察机关的职责，同时强调被监督机关的义务。
这是专门对检察机关的某一项工作作出的决议，在北京市人大常委会还是第一次，在全国范围内也极为少见。
这一创举，引发舆论积极评价，普遍认为这一举措找到了人大监督的着力点，是人大对司法工作如何监督的一次“破题”，更是人大监督工作的一个新起点。
不搞个案监督人大如何监督司法
“开始并没有考虑常委会要通过决议，就是听专项报告，提出审议意见，来支持检察院行使监督职责。”回忆起决议出台的由来，北京市人大常委会内务司法办公室主任李小娟还颇为感慨。
“决议的出台，是人大监督的题中之义，是人大将党的主张通过法定程序转化为国家意志。”北京市人大常委会主任杜德印这一精辟地概括提醒人们，人大推动这项工作绝不是心血来潮，而是“深思熟虑”———自20年磨一剑的各级人大常委会监督法实施后，明确了人大不搞个案监督，但是群众对司法公正的呼声十分强烈，人大经常接到各种来信，有相当一部分是反映司法不公的问题，强烈要求人大加强对司法工作的监督。
“既然司法制度的设计，赋予了检察机关对诉讼监督实行法律监督的法定职能，人大为什么不通过监督‘监督者的监督工作’，来发挥司法制度内在的优势，来推动解决司法不公的问题？”在杜德印看来，人大完全可以通过发挥自己监督的职能和作用，以发挥司法系统内部监督制约作为法律监督的着力点和突破口，维护司法公正，从而提高人大监督工作的实效。
39条意见原汁原味转送检察机关
“从今年5月份开始，我们对全市三级检察机关共8个院进行了调研。”全程参加调研工作的北京市人大常委会内务司法办公室副主任赵志建说，从立案监督、监所监督、民行监督、审判监督到刑罚执行活动的监督等，人大广泛听取了社会各界的意见。
通过调研，内务司法办公室收集到73条有关意见、建议，其中意见39条。内务司法办公室将这些不乏尖锐言辞的意见、建议“原汁原味”汇总转送到市检察机关。
意见认为检察院监督工作存在的问题主要集中表现在侦查活动监督和审判活动监督方面。
侦查活动监督中，“检察机关监督文书的发送还不够及时，对某些案件监督的时效难于保证”，“对公安机关的侦查阶段超审限监督不力，”等等；意见指出，检察院对于审判活动的监督也还存在薄弱环节，比如“有些再审案件，检察院在履行监督职责过程中，要求法院移送案件材料，可是工作效率不高，八九个月案件还没回来”，尤其“对于民行案件的监督不能适应新的形势，缺乏机制或渠道，缺乏救济的途径”……
“调研结果喜忧参半。”李小娟说。
对此，北京市检察院副检察长甄贞坦承，工作中还存在不少问题和困难，制约了检察机关法律监督职能充分有效地发挥，降低了人民群众对司法工作的满意度。
例如在立案监督、侦查监督尤其是民事行政审判监督方面还存在不少薄弱环节，综合、灵活运用各种监督手段的能力还不强，统一协调各部门形成监督合力的水平还不高，通过日常监督发现执法不严、司法不公背后职务犯罪的工作还比较薄弱等；另一方面，有关机关自觉接受监督的意识还不强，对检察机关的监督阻碍、质疑、应付的情况还在一定范围内存在，检察长列席同级法院审判委员会、行政执法与刑事诉讼衔接等制度规定还没有落实到位，等等。
位处检察业务一线的基层检察院对此有着更加深切的感受。北京市人民检察院第二分院研究室主任李继华告诉记者，在诉讼监督的诸多环节中，对公安机关的立案监督和对民事案件审判监督是两个明显的薄弱环节。
调研发现，民事、行政案件的抗诉可以找检察院，这甚至连一些律师都不了解，许多当事人也更无从知道。“社会各界的不了解，加上检察机关本身的认识，‘不愿监督、不敢监督’，导致检察机关还没有充分行驶监督权。”
甄贞认为，“形势迫切需要有一部统一思想、统合力量的地方性立法出现”。
九易其稿审议意见上升为决议
经过一段时间的调研，内务司法办公室开始撰写调研报告。其间，有人提议有必要作出决议。“决议具有法律效力，它比审议意见更具严肃性、更明确。而且作出决议后，便要对决议落实进行检查，也便于日后监督。”
北京市检察院检察长慕平对此持积极态度。恰好，北京市委副书记、政法委书记王安顺也正在调研这一问题。多方一拍即合，决定改《审议意见》为作出决议。
“起初在着手写决议的时候，我们内务司法办公室也很犯愁。”李小娟回忆，把意见上升为决议，应该写什么内容呢？对此，杜德印再三强调人大常委会的立场：从贯彻人民代表大会制度，从坚持中国特色的司法制度这个层面来看，检察机关的监督作用应该更加凸显。要把保障司法公正和维护司法权威统一起来，“不能设想如果一个国家的司法威信扫地，还怎么建设法治国家”。
李小娟表示，经过层层征求意见，九易其稿，终于拿出了上会的决议草案。“决议重申宪法和法律赋予检察机关的职责，同时强调被监督机关的义务，这一切都是在现有法律框架下进行的。
目的是方便人大监督检察机关的诉讼监督工作，同时也是以法律的形式支持检察机关的监督工作。”李小娟这样阐述决议出台的目的。
七条内容条条针对薄弱环节
“决议共有七条，主要对五个方面的内容作出规定。”赵志建解释说。尤其强调检察机关要加强对诉讼活动中执法过程的法律监督。”赵志建提示。
针对现实，决议指明了诉讼监督的重点———以人民群众反映强烈的影响司法公正的突出问题为重点，高度关注涉及民生和社会和谐稳定的执法、司法活动。
“决议对诉讼监督不光是支持，它还为诉讼监督选择了一个突破点，就是根据中央司法体制改革的部署，积极稳妥地探索加强对民事审判和行政诉讼活动的法律监督；坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的徇私舞弊、贪赃枉法、侵权渎职等职务犯罪。”杜德印说。
“针对公安机关、法院和刑罚执行机关接受诉讼监督方面存在的薄弱环节，决议也明确规定了他们应当履行的义务。”李小娟表示，决议明确要求“对人民检察院发出的纠正违法通知书和检察建议，有关单位应当认真研究，及时将相关工作情况反馈人民检察院”。
在李继华眼中，这样一个决议恰恰解决了目前检察机关开展监督工作面临的主要障碍。“在以往的法律法规中，对于检察机关监督的职权都做了明确规定。但是，这些规定一方面本身较为原则，缺乏可操作性；另一方面又在制度设计上忽略了对被监督单位义务的约束。这就造成在实际工作中，检察机关积极地提出检察建议或下发违法通知书，但是被监督单位整改不整改、反馈不反馈，检察机关都无法干涉，使得检察机关在监督职权的行使中缺乏权威。”
北京市朝阳区检察院研究室副主任温军也认为，这样一个由权力机构作出的决议，必然会有效推动诉讼监督工作的开展，可以说为保障司法公正又迈出了一大步。
决议要见“响”检察长承诺认真落实
杜德印解释：“决议也是带有法律效力的文件，有些内容没有写进决议，包括诉讼监督的机制、方法，不写太具体，是留有探索、实践的空间。打开一条路，可以进行探索。”
“人大出台决议，不是出台完了就行了，作了决议是要见‘响’的。”杜德印笑着说，诉讼监督推进的情况如何，人大会适时组织相关的执法检查。
在决议通过前的讨论中，王子生、吴世雄委员都表示，“我们不希望决议变成一纸空文，关键在于落实。”而如何落实对检察机关是个考验，对人大也是个考验，建议开展监督工作的部门要有落实的具体措施，被监督的部门一定要摆正自己的位置，处理好监督与被监督的关系，在年度报告中应向人大报告开展诉讼监督的情况。
“明年，人大就有可能适时检查决议的贯彻落实情况，并专门听取法院开展民行审判工作的报告。”杜德印的表态掷地有声。
“必要时候，我们这一届都会抓住这个问题不放。”李小娟补充说。
“决议的出台，对开展诉讼监督工作是一种极大的推动。我们将采取有效措施，认真落实，及时建立制度性规范。”慕平郑重承诺。（记者李松 黄洁 朱雨晨）
来源： 法制日报