公开化：预算改革必由之路
国家审计署前不久发布的审计报告显示，2007年度中央部门本级在预算执行中存在问题资金达293.79亿元，涉及多个部门，由此，政府预算的公开透明问题再度进入公众视野。
“我国现行预算法是从1995年开始施行的，至今已13年没有修订，明显不再适应经济社会发展的需要。”天津财经大学财政学院教授李炜光认为，“实际上，这部预算法之‘老’，并不在于它的条款多么陈旧过时，而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润其中，过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门，甚至是官员本人。”
“大量纳税人的‘血汗钱’被肆无忌惮地滥用，或被毫无顾忌地挪用，与国家立法机关、公民几乎丧失对预算的控制与监督能力，有着直接的关系。”李炜光呼吁，应尽早修订预算法，明确预算的透明化，切实守卫好公民的“血汗钱”。XB预算公开并不仅仅是一个经济问题
“美国人很务实的，一年国会开上10个月，有8个月是在审预算。总统也会在每年国会开始时作一个国情咨文，相当于我们的工作报告。但是国会没有去讨论那个报告，时间都花在讨论预算上。”中国政法大学教授蔡定剑表示，预算不公开是完全没有道理的，纳税人有权知道政府的预算。
对于预算公开透明，北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀教授强调，这“并不仅仅是一个经济问题”。
李炜光表示，预算的公开性，就是要把预算置于阳光下，让全体公民“品头论足”。建立责任政府的首要标志是财政问责制的确立，即一旦人们对政府为什么要“这样支出财政资金”以及“这样支出带来了什么样的结果和好处”提出疑问，作为被授予财政资金支配权的政府须如实作答，若发生错误则须依照法律规定和法定程序予以纠正。
“如果缺少财政问责，政治问责就是空的，民主法治也就是空的，没有实质性内容。”李炜光直言。
中国人民大学财政金融学院教授安体富指出，公开透明是公共财政的本质要求。政府财政来源于纳税人的缴税，纳税人的钱花在什么地方，纳税人有知情权与参与权，特别是随着个人所得税制度的建立与运行，必然要求财政预算公开化。
安体富回忆，在新中国成立初期，“一五”期间，预算是保密的，其后，中国遭遇困难时期，财政收入下降厉害，也“不便于”公开。
为了改变中央财政预算报告“外行看不懂，内行说不清”的尴尬局面，从2000年预算年度开始，在向全国人大报送按功能汇总的中央财政总预算的同时，所有中央一级预算单位开始试编部门预算，其中，农业部、科技部等4个部门的部门预算报送全国人大审议；2001年，报送全国人大审议的部门增加到26个；到2006年增加到40个；2009年，将在2008年50个的基础上，扩大到107个。这意味着，90%中央机关的预算编制将受到全国人大的监督。
安体富表示，“全国人大提前介入审核部门预算并督促有关部门及时修改，提高了预算透明度，也强化了全国人大对预算的监督。”
纳税人的钱究竟用到何处去了？
但是，目前部门预算并不向公众公开，国务院仅在11个部门推行部门预算内部公开试点。虽然每年全国人代会召开时，财政部会向代表们提供中央部门的预算细目，但所提供的预算细目不仅不细致，而且这些预算细目会后很快被收回。
正因如此，中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，公开是预算透明的一个必要条件，但公开并不一定意味着透明。
在他看来，如果公开很多无用的信息，而许多重要信息难以获得，等于没有公开，更谈不上透明。
王雍君认为，目前我国的预算透明度低，主要表现在两个方面：
首先，预算文件非常单一。发达国家中，行政部门通常需要向立法机关提交一些重要的预算文件，例如中期宏观经济预测与财政预测、财政政策报告、税收支出报告、负债报告等，但在我国现行预算程序中并不要求提供，因此与预算相关的一些信息很难得到。
其次，已经公开的年度预算文件，不能及时、全面、准确地提供相关信息。举例来说，目前披露的年度预算报告中，并不披露预算支出用于哪些具体的活动或规划，只是披露预算条目（例如人员和公用经费）类别下的信息，并不披露诸如退耕还林、儿童保健、师资培养等规划层面的信息。
“这些信息对于追踪‘纳税人的钱究竟用到何处去了’至关紧要，另外，普通公民获得相关预算信息的渠道太少了，即使是相关专家或分析人员，也难以方便地获得所需要的预算信息。”王雍君坦言。
李炜光也表示，目前，我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的，难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意。
2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》明确规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的。“按照这一条例精神，预算理应属于主动公开的范畴。”彭真怀指出。
加强对预算的外部监督
“从预算本身来看，编制粗，支出比较乱，也会影响其透明度。”安体富认为，“从中央部门来看，很多部门都掌握钱，相当分散，也给公开透明增加了难度。此外，目前我国财政转移支付的量相当大，尤其是数目很多的专项转移支付，有时一万元也是一个项目，还有一些是‘跑部钱进’跑来的项目，这些都加大了预算透明的难度。”
统计数据显示，2007年，中央财政安排的转移支付资金比上年总共增长了46.4%，占中央财政支出的47.4%；其中，专项转移支付占转移支付总额的49.2%。
预算编制粗，既是编制水平的问题，也是行政过于随意的一个结果。“比如部门对于财政列支没有前瞻性，缺乏总体规划，或不愿被科学细致的预算‘捆住手脚’等，都可能造成预算编制的随意和粗放。”彭真怀说。
2008年8月27日国家审计署公布的2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告显示，在中央预算执行过程中，有376.87亿元资金未纳入预算管理，385.41亿元项目支出预算年初未落实到具体的项目和单位。专家表示，这部分预算需在年度执行中再细化到具体的项目和单位，有一定的随意性，而且影响预算执行进度。
由于预算不透明，也影响到监督作用的发挥，彭真怀告诉记者，2007、2008年，他作为专家，两次受邀旁听全国人代会。他发现一个问题，一共十一二天的会议，代表们的精力主要用在讨论政府工作报告等一些宏观政策上，对于应该真正花精力的预算报告，往往是走马观花，这与国外对预算审核的高度重视形成鲜明对比。
彭真怀指出，对预算的监督包括内部监督与外部监督，内部监督是指政府的自我监督，外部监督则来自审计部门、人大以及作为纳税人的公众。在很多国家，审计署直接对立法机构负责。而在我国，审计署隶属于国务院，而不对人大负责，因而这项监督实际上是政府的内部监督；再加上部门预算不对公众开放，我国预算的外部监督相当缺乏。
如何推进政府预算的公开透明，彭真怀指出，完善人民代表大会制度对推动预算科学公开透明非常重要。
首先，应该转变代表的观念，在全国人代会召开期间，代表的更多精力应放在审查预算方面；其次，提高预算报告的质量和人大代表的素质和水平。彭真怀指出，这个问题要两方面看，一方面，一个好的中央财政预算报告应该是人大代表能看懂的报告；另一方面，如果人大代表看不懂一个合格的预算报告，那他就没有资格做人大代表；再有，目前人大财经委设有一个预算工作委员会，这个机构应该在人大闭会期间指导审计署的工作，加强对预算的审计。
彭真怀认为有些是立刻就可以做的事，“比如人代会上发给代表的预算报告就不用收回去”。
事实上，针对预算公开的一些具体的政策建议各方研究并不少，彭真怀所在的北京大学中国政府治理中心就在调研的基础上，草拟了“预算公开的8个政策建议”，并准备2008年底上报中央。据他透露，这份建议的内容包括对中国预算制度改革拟定的短、中、长期目标，主要回答怎么做的问题。
值得注意的是，审计部门往往是事后监督，其结果是有些问题资金能追回来，有些则永远也追不回来。彭真怀指出，有关部门的问题资金之所以达数百亿元，且屡“审”屡犯，既是因为监督不到位，也是因为问责不到位。所以还应建立预算责任制，“预算通过后，应确立由谁来负责，多花了，或是乱花了，都要直接追究行政长官的责任”。
13年未改的预算法究竟将会如何回应透明化的诉求，我们拭目以待。（唐敏）
“我国现行预算法是从1995年开始施行的，至今已13年没有修订，明显不再适应经济社会发展的需要。”天津财经大学财政学院教授李炜光认为，“实际上，这部预算法之‘老’，并不在于它的条款多么陈旧过时，而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润其中，过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门，甚至是官员本人。”
“大量纳税人的‘血汗钱’被肆无忌惮地滥用，或被毫无顾忌地挪用，与国家立法机关、公民几乎丧失对预算的控制与监督能力，有着直接的关系。”李炜光呼吁，应尽早修订预算法，明确预算的透明化，切实守卫好公民的“血汗钱”。XB预算公开并不仅仅是一个经济问题
“美国人很务实的，一年国会开上10个月，有8个月是在审预算。总统也会在每年国会开始时作一个国情咨文，相当于我们的工作报告。但是国会没有去讨论那个报告，时间都花在讨论预算上。”中国政法大学教授蔡定剑表示，预算不公开是完全没有道理的，纳税人有权知道政府的预算。
对于预算公开透明，北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀教授强调，这“并不仅仅是一个经济问题”。
李炜光表示，预算的公开性，就是要把预算置于阳光下，让全体公民“品头论足”。建立责任政府的首要标志是财政问责制的确立，即一旦人们对政府为什么要“这样支出财政资金”以及“这样支出带来了什么样的结果和好处”提出疑问，作为被授予财政资金支配权的政府须如实作答，若发生错误则须依照法律规定和法定程序予以纠正。
“如果缺少财政问责，政治问责就是空的，民主法治也就是空的，没有实质性内容。”李炜光直言。
中国人民大学财政金融学院教授安体富指出，公开透明是公共财政的本质要求。政府财政来源于纳税人的缴税，纳税人的钱花在什么地方，纳税人有知情权与参与权，特别是随着个人所得税制度的建立与运行，必然要求财政预算公开化。
安体富回忆，在新中国成立初期，“一五”期间，预算是保密的，其后，中国遭遇困难时期，财政收入下降厉害，也“不便于”公开。
为了改变中央财政预算报告“外行看不懂，内行说不清”的尴尬局面，从2000年预算年度开始，在向全国人大报送按功能汇总的中央财政总预算的同时，所有中央一级预算单位开始试编部门预算，其中，农业部、科技部等4个部门的部门预算报送全国人大审议；2001年，报送全国人大审议的部门增加到26个；到2006年增加到40个；2009年，将在2008年50个的基础上，扩大到107个。这意味着，90%中央机关的预算编制将受到全国人大的监督。
安体富表示，“全国人大提前介入审核部门预算并督促有关部门及时修改，提高了预算透明度，也强化了全国人大对预算的监督。”
纳税人的钱究竟用到何处去了？
但是，目前部门预算并不向公众公开，国务院仅在11个部门推行部门预算内部公开试点。虽然每年全国人代会召开时，财政部会向代表们提供中央部门的预算细目，但所提供的预算细目不仅不细致，而且这些预算细目会后很快被收回。
正因如此，中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，公开是预算透明的一个必要条件，但公开并不一定意味着透明。
在他看来，如果公开很多无用的信息，而许多重要信息难以获得，等于没有公开，更谈不上透明。
王雍君认为，目前我国的预算透明度低，主要表现在两个方面：
首先，预算文件非常单一。发达国家中，行政部门通常需要向立法机关提交一些重要的预算文件，例如中期宏观经济预测与财政预测、财政政策报告、税收支出报告、负债报告等，但在我国现行预算程序中并不要求提供，因此与预算相关的一些信息很难得到。
其次，已经公开的年度预算文件，不能及时、全面、准确地提供相关信息。举例来说，目前披露的年度预算报告中，并不披露预算支出用于哪些具体的活动或规划，只是披露预算条目（例如人员和公用经费）类别下的信息，并不披露诸如退耕还林、儿童保健、师资培养等规划层面的信息。
“这些信息对于追踪‘纳税人的钱究竟用到何处去了’至关紧要，另外，普通公民获得相关预算信息的渠道太少了，即使是相关专家或分析人员，也难以方便地获得所需要的预算信息。”王雍君坦言。
李炜光也表示，目前，我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的，难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意。
2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》明确规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的。“按照这一条例精神，预算理应属于主动公开的范畴。”彭真怀指出。
加强对预算的外部监督
“从预算本身来看，编制粗，支出比较乱，也会影响其透明度。”安体富认为，“从中央部门来看，很多部门都掌握钱，相当分散，也给公开透明增加了难度。此外，目前我国财政转移支付的量相当大，尤其是数目很多的专项转移支付，有时一万元也是一个项目，还有一些是‘跑部钱进’跑来的项目，这些都加大了预算透明的难度。”
统计数据显示，2007年，中央财政安排的转移支付资金比上年总共增长了46.4%，占中央财政支出的47.4%；其中，专项转移支付占转移支付总额的49.2%。
预算编制粗，既是编制水平的问题，也是行政过于随意的一个结果。“比如部门对于财政列支没有前瞻性，缺乏总体规划，或不愿被科学细致的预算‘捆住手脚’等，都可能造成预算编制的随意和粗放。”彭真怀说。
2008年8月27日国家审计署公布的2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告显示，在中央预算执行过程中，有376.87亿元资金未纳入预算管理，385.41亿元项目支出预算年初未落实到具体的项目和单位。专家表示，这部分预算需在年度执行中再细化到具体的项目和单位，有一定的随意性，而且影响预算执行进度。
由于预算不透明，也影响到监督作用的发挥，彭真怀告诉记者，2007、2008年，他作为专家，两次受邀旁听全国人代会。他发现一个问题，一共十一二天的会议，代表们的精力主要用在讨论政府工作报告等一些宏观政策上，对于应该真正花精力的预算报告，往往是走马观花，这与国外对预算审核的高度重视形成鲜明对比。
彭真怀指出，对预算的监督包括内部监督与外部监督，内部监督是指政府的自我监督，外部监督则来自审计部门、人大以及作为纳税人的公众。在很多国家，审计署直接对立法机构负责。而在我国，审计署隶属于国务院，而不对人大负责，因而这项监督实际上是政府的内部监督；再加上部门预算不对公众开放，我国预算的外部监督相当缺乏。
如何推进政府预算的公开透明，彭真怀指出，完善人民代表大会制度对推动预算科学公开透明非常重要。
首先，应该转变代表的观念，在全国人代会召开期间，代表的更多精力应放在审查预算方面；其次，提高预算报告的质量和人大代表的素质和水平。彭真怀指出，这个问题要两方面看，一方面，一个好的中央财政预算报告应该是人大代表能看懂的报告；另一方面，如果人大代表看不懂一个合格的预算报告，那他就没有资格做人大代表；再有，目前人大财经委设有一个预算工作委员会，这个机构应该在人大闭会期间指导审计署的工作，加强对预算的审计。
彭真怀认为有些是立刻就可以做的事，“比如人代会上发给代表的预算报告就不用收回去”。
事实上，针对预算公开的一些具体的政策建议各方研究并不少，彭真怀所在的北京大学中国政府治理中心就在调研的基础上，草拟了“预算公开的8个政策建议”，并准备2008年底上报中央。据他透露，这份建议的内容包括对中国预算制度改革拟定的短、中、长期目标，主要回答怎么做的问题。
值得注意的是，审计部门往往是事后监督，其结果是有些问题资金能追回来，有些则永远也追不回来。彭真怀指出，有关部门的问题资金之所以达数百亿元，且屡“审”屡犯，既是因为监督不到位，也是因为问责不到位。所以还应建立预算责任制，“预算通过后，应确立由谁来负责，多花了，或是乱花了，都要直接追究行政长官的责任”。
13年未改的预算法究竟将会如何回应透明化的诉求，我们拭目以待。（唐敏）