北京今后所有立法必须过立项论证关
2009年，市人大常委会将初步安排14个立法项目进行立项论证，目的是进一步约束和限制行政公权力——
2008年12月16日，北京市人大常委会召开“本市2008年至2012年立法规划要点新闻发布会”。列入2008年法规立项论证的六个试验项目在要点中都出现了或多或少的修改。其中，教育督导条例因“立项论证不过关”，而没有进入2009年的立法计划项目。其余“过关”的试验项目在经过论证后，针对立法思路、法规重点涉及内容等方面也都进行了相应的修改。
在此之前，本市立法项目的提出和立项，主要是依靠政府，有时，市人大常委会编制年度立法计划 时，由于前期准备工作不足，显得比较仓促。市人大常委会法制办公室副主任邹维萍说，“立项论证就是解决了一个什么样的法该立，什么样的法不该立的问题。”
从实效上来看，人大常委会进行立项论证，就是将立法基础工作的链条向前延伸，这一改革性的举措，充分保证了有限立法资源的科学利用。
■教育督导条例 没过2009年立项“论证关”
教育督导条例当时是拟列入2009年立法计划的一个立项论证试验项目。从2008年3月开始，市人大常委会相关工作机构就开始积极组织调研论证，通过座谈会、社会调查等多种形式，听取市政府相关部门、人大代表、专家学者、人民群众等多方面的意见。
市人大常委会法制办相关负责人表示，“教育督导条例项目是在立项论证报告提交主任会议讨论时，主任会议对其中的一些内容表示需要进一步完善，最终决定：目前不适宜进行该项法规的立项，对这个项目要继续论证。”
立项论证为何会使一些项目没有过关？市人大相关负责人解释说，人大常委会在组织进行立项论证过程中比较“超脱”，主要是从立法空间、有无必要、能不能立、立后的效果这几个方面进行考量。
近几年来，我国立法中的一个重要方向就是用法律约束和限制以行政权为代表的公权力的运行。而在教育督导条例的立项论证中，部分意见认为，在教育督导机构设置上是否有所突破，涉及到一些部门依法管理的需要，同时，如何规避“以公权力维护部门利益”方面还有待继续论证。
因此，考虑立法准备还不够充分与完善，主任会议决定把教育督导条例确定为2009年继续论证的项目，暂不进入起草环节。
与此同时，包括修订《北京市实施〈妇女权益保障法〉办法》在内的其他五个论证项目，也都是经过了逐一的“超脱”而又严谨的“全方位论证”后，才得以纳入到2009年立法的项目之中，目前已经进入到草案的起草环节。
■“实施办法”变“条例” 体现立法思路转变
在通过立项论证的项目中，原先计划修订的《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》，在列入2009年立法计划时，更改为制定《北京市水污染防治条例》。市人大常委会城建环保办公室副主任孟桥表示，“看似简单的名称更改背后，却是法规制定主体思路和指导思想的根本性转变。”
2002年，《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》正式颁布实施，为此后本市的水污染防治工作提供了法制保障。
然而，时隔六年，随着城市的日益发展，水资源紧缺已经成为制约首都经济社会发展的第一瓶颈。
“在论证的最初阶段，修订实施办法主要是立足水污染防治这一基本思路，围绕提高污水处理率，实行无害化处理进行相关的论证。”孟桥说，随着立项论证的日渐深入，特别是参考市人大常委会2008年下大力气督办的“北运河水系治理”重点建议，“最终确定了污水处理、再生水利用、水生态保护三者一体化的运作模式，大家一致认为，立法主体思路应该由‘无害化’转向‘资源化’，相应地，北京市的污水处理，也不仅是环保部门的职责，还是水务局的职责，处理污水问题的工作体制和机制将被提高到相关行政部门‘联合发力’的层次，因而从原来的《实施办法》改名为立法思路更臻完善的《条例》” 。
从立法主体思路开刀，并非上述一例。在同样纳入论证的《道路运输管理条例》中，立法思路也从行业规范的角度最终转变为促进整个道路运输事业的发展和安全保障。
■“法援条例”立项论证 促成受援人群扩大
2008年，北京市人大常委会法制办公室给各工作机构提供了一份《立项论证工作指引》。其中，对于立项论证的工作形式，《指引》中是这样表述的：通过座谈会、社会调查、公开征求意见、听证会等多种形式，听取人大代表、专家学者、社会团体、人民群众及市政府有关部门的意见，涉及问题复杂的，还要召开立项论证会。
对于论证参与人员，《指引》中把人大代表列为第一位。在实际操作中，从2008年6月陆续开展的多次立项论证过程中，人大代表的参与率为100%。在一些立项论证过程中，人大代表的名额还占到了论证人员的半数以上。
作为第一份论证报告的起草者，市人大常委会内务司法办公室副主任袁芳对于人大代表参与法规立项论证试验，有着很深的体会。
“内务司法委负责论证的项目主要是《北京市法律援助条例》和修订《北京市实施〈妇女权益保障法〉办法》，这都是涉及到不同群体利益问题的法规，需要代表人民群众利益的人大代表广泛参与。”
“对于法律援助条例这个项目，在论证过程中，大家争议的焦点都集中在受援人群的范围以及受援事项两个方面。”多次参与论证座谈的市人大常委会委员汤维建说，当时对于受援人群认定的标准，政府相关职能部门建议为低保家庭，主要是考虑到可操作性较强。
而一些人大代表认为，低保家庭是一种最低的生活保障，根据每年的法律援助案件统计，低保家庭申请的比例仅为1.6%。以低保家庭作为受援人群的认定标准显然涉及面太窄，建议把低保边缘家庭也纳入到法律援助的范围。
经过数次立法论证，在提交主任会议讨论的论证报告中，人大代表的意见被纳入到报告当中。在此之后，尽管市政府提交审议的《北京市法律援助条例(草案)》仍保留了低保标准，但在标准的认定条款中特别增加了“适时调整”等有关内容。对此，相关负责人表示，这主要是参考了立法论证报告而最终确定的。
2008年12月19日，市人大常委会第八次会议表决通过了《北京市法律援助条例》，在经过人大常委会的两次审议之后，对受援人群的认定最终扩大到低收入家庭，低收入家庭认定标准为低保标准的1.7倍。
市人大常委会法制办公室副主任邹维萍表示，按照计划，法规立项论证制度的建立和完善大约需要三年的时间。2009年，市人大常委会将初步安排14个立法项目进行立项论证，今后，所有立法都须通过立项论证关。
主题词·立法
刚刚过去的2008年，对于北京市人大常委会的工作人员来说似乎格外忙碌。一方面是要围绕着奥运这一工作大局，营造良好的法治环境；另一方面，北京市的地方立法工作机制改革也在这一年紧锣密鼓地正式展开。
2008年6月30日，北京市十三届人大常委会主任会议讨论通过了《关于开展法规立项论证试验工作的意见》，这意味着，在政府相关部门起草法规之前，市人大有关工作机构将提前介入，对立法的必要性、可行性、立法思路等问题进行论证。
如果说，法规立项论证是立法链条的向前延伸，那么， 2008年市人大常委会围绕立法理念、实施效果等内容，对实施突发事件应对法办法等18项法规及决议进行的立法评估，则是将立法基础工作向后进行了延伸。
作为北京市新一届人大地方立法工作机制改革布局中的重要举措，立项论证和立法评估彰显了科学立法与民主立法的有机结合，使本市立法真正体现了“集中民智、反映民意”。
权威点评
立法重心前移确保立法质量
随着我国社会主义法律体系的建立和不断完善，立法已由追求数量转变为注重质量。什么法规应该立，什么法规应该先立，如何让有限的立法资源用到最需要的地方，这是地方立法遇到的一个突出课题。
逐步建立和完善法规立项论证制度，有利于加强人大常委会立法的前期准备工作，加强立法审议决策前调研评估工作，使地方立法更好地围绕中心、服务大局，更好地集中民智、反映民意，更好地维护法制统一。
人大常委会组织进行的法规立项论证制度的核心就是将立法工作重心前移，力争将重要问题解决在法规审议之前，切实提高法规草案的起草质量。
同时，在立项论证过程中，应该更多地征求公众的意见，重视专家的意见。在充分发挥人大常委会委员、各专门委员会委员、人大代表积极性的同时，还应该让政府部门的积极作用得以充分体现。
■点评人/史际春(中国人民大学法学院教授)
创新之举 奥运立法评估 立法工作链条向后延伸
2009年1月5日上午，市人大常委会召开了奥运立法专题座谈会，首度对外界发布了《关于北京市人大常委会有关奥运立法的评估报告》。市人大常委会法制办公室有关负责人表示，2001年7月13日奥运申办成功以来，市人大常委会围绕奥运筹备与举办制定或者修订了18项地方性法规，并作出了《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境的决议》。事实证明，这些法规和决议的颁布实施为奥运会的成功举办创造了良好的法治环境。
在翻看这份长达110页的评估报告中发现，整个评估报告包含一个奥运立法的总报告和九个单项法规立法评估的分报告。
其中，在总报告中，除包含评估的对象、立法过程评估、实施效果评估等基础内容外，还增加了奥运立法经验和相关建议。报告中提出，建议市人大常委会随着北京市工作重心的转变，实现立法理念从“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”向“人文北京、科技北京、绿色北京”的过渡。同时，今后本市应对经济、社会重大事件时，可以借鉴奥运经验，运用法制手段，依照法定程序制定必要的法规，使处理经济、社会重大事件的各个阶段、各个环节均做到有法可依，使公民权利得到有效保护，行政权力得到规范和保障。
在此后的九个分报告中，针对立法理念、制度创新、实施效果、立法经验等四个方面对《北京市无障碍设施建设和管理条例》等九项法规进行了详细评估。
“奥运期间，市政府发布的包括实行单双号限行、残奥会导盲犬使用和管理、空气质量保障在内的31项规范性文件，依据都是来自市人大常委会作出的《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境的决议》。”市政府法制办公室副主任王金山在座谈会上这样说道。
“进行奥运立法评估，是为了通过巩固发展奥运会的制度成果，进一步提高首都的地方立法水平。”市人大常委会法制办公室主任张引表示，目前市人大常委会正在力争把奥运筹办、举办提供法制保障的成功经验转化为促进本市科学发展的长效机制，推进首都民主法治建设的进程。
保障奥运 奥运年制定实施 突发事件应对法办法
围绕着平安奥运的目标和任务，在奥运即将召开的前夕，北京市人大常委会于2008年5月加紧审议通过了实施突发事件应对法办法。实施办法的“适时”出台，为本市防范和处置突发事件提供了有力的法制保障。
■为奥运立法
草案修改稿一个月内出炉
“《中华人民共和国突发事件应对法》在2007年11月1日正式实施，此时距离奥运会还有九个月的时间，本市实施办法的制定出台面临着任务重、时间紧的双重压力。”市人大常委会法制办公室副主任邹维萍说，根据《立法法》规定，地方性法规的制定不得与上位法相违背，因此，在国家法尚在审议阶段之时，本市就开始进入了跟踪研究阶段。
2008年4月17日，在距离国家法实施仅5个月后，《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法(草案)》正式提交市十三届人大常委会第三次会议审议。在此仅一个月之后，实施突发事件应对法办法的草案修改稿就出现在了市人大常委会第四次会议的审议议程当中。
邹维萍说，草案修改稿在一个月之内出炉并“火速”提交二审，主要为了争取该项法规能够在奥运之前正式实施，为本市防范和处置突发事件提供法制保障。
■实施办法
对应急机制作出具体规定
2008年5月23日，北京市实施突发事件应对法办法获得市人大常委会会议表决通过。2008年7月1日起正式实施。其中，实施办法主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》，结合本市应急管理工作实际，特别是奥运会防范处置突发事件的需要，针对应对突发事件的薄弱环节，对明确各级政府的责任，建立统一高效的应急管理体制，健全突发事件的预防与应急准备制度，完善突发事件信息的收集、报送、监测与预警发布制度等方面都作出了具体规定。
■根据实施办法
涉奥应急预案近万个
在奥运会举办期间，根据实施办法，市政府有关部门制定并落实了《奥运期间突发事件应急处置工作方案》，明确了奥运期间突发事件处置的体制、机制、保障措施和工作要求，制定各级各类涉奥应急预案9800多个，做到了“一风险一预案”、“一场馆一预案”。对于实施办法“加紧出台”后的成效，邹维萍说，“实施办法的制定和出台一方面是立足当前，满足奥运的需求；另一方面，也是以奥运为契机，着力解决经济社会发展和城市建设管理中本市应对突发事件的突出问题，这样也为首都的科学发展提供了长效的法制保障。”
来源： 北京青年报