法律草案公开实现常态化

2009-03-03

　　在制定与自己生活息息相关的法律法规方面，中国普通民众正拥有越来越响亮的话语权；在立法实践中，最高立法机关也积累了丰富经验，倾听公民意见正逐渐成为中国立法的规定程序。

　　2008年，随着法律草案公开走向“常态化”，中国的科学民主立法之门开得更大。据统计，2008年4月以来，提交全国人大常委会审议的11部法律草案，均公开征求意见。

汇万民之智  集百家之言  社会保险法草案收到意见7万多件

　　２００９年２月１５日,全国人大常委会办公厅公开征求社会保险法草案意见结束，各界群众共提出意见７０５０１件。其中，通过中国人大网提出的意见６８２０８件，通过主要报刊刊登的意见４９件、来信２２４４件。

　　全国人大常委会法工委有关负责人介绍，公众对社会保险法草案的关心和热情，体现了国家立法和人民意志的一致性。在公开征求意见的１个多月时间里，各地群众高度关注草案，以主人翁的精神积极献言献策。无论是元旦还是春节，无论是白天还是夜晚，都有群众提出自己精心准备的意见和建议。

　　从地域看，提出意见和建议的，有全国３１个省区市和香港、澳门、台湾地区；从人群看，提出意见和建议的有企业职工、城镇居民、自由职业者、农民工、农民、军人、学者、公务员和退休人员等。

　　北京市民王俊红的希望是：把自由职业者和农村的老年人纳入社保范围。“我是一名自由职业者，我和丈夫每年都能攒下几万块钱，本来早有买车的打算。但一方面我自己没有社会保险，另一方面我的公婆都来自农村，也没有社会保险，所以，我们攒下来的钱一分也不敢动，就是怕哪天我或者老人有需要。特别希望我们都能有社保，那日子就更好过了。”

　　很多人对养老保险非常关注。他们建议“取消最低缴费年限的规定，确立多缴多得、少缴少得的待遇计算原则”；还有人建议基本医疗保险应该覆盖大学生，关注农村大学生……

　　全国人大常委会办公厅新闻发言人阚珂认为，公布法律草案、向社会广泛征求意见，是全国人大常委会积极推进科学立法、民主立法的一项重要举措。“立法只有坚持走群众路线，充分发扬民主，才能集思广益，把党的主张和人民的意志有机统一起来，使法律真正体现人民群众的意愿。”

　　阚珂表示，2009年全国人大常委会公布法律草案、公开征求意见工作将进入“常态化”。这对于人民群众充分反映自己的意见和愿望，对于集思广益、凝聚共识、做好立法工作，对于宣传普及法律常识、增强全社会法律意识，对于国家行政机关、审判机关、检察机关等更好地贯彻实施法律，都具有重要意义。

立法理念突破  两种形式公开  17部法律草案在媒体公开征求意见

　　2008年4月20日，食品安全法草案向社会公布征求意见。与此同时，全国人大常委会办公厅向外界宣布，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。

　　“这一做法旨在贯彻党的十七大精神和十一届全国人大一次会议的要求，推进科学立法、民主立法，进一步扩大公民对立法工作的有序参与。”全国人大常委会法工委有关负责人介绍，今后公布法律草案主要有两种形式：一是提请全国人大常委会审议的法律草案，经常委会初次审议后，一般都在中国人大网站上予以公布；二是对关系改革发展稳定大局，关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，经委员长会议决定，同时在中央主要新闻媒体和中国人大网站上公布。

　　有法律专家分析认为，这一突破，清晰地彰显了全国人大常委会在立法理念上的重大改变。

　　“所有的法律草案原则上都向全社会公布，听取全民意见，这无疑将对我国的民主法治进程起到促进作用。”宪法学专家、中国青年政治学院法律系教授马岭说，在这方面我们过去已积累了一些经验。实践证明我们能够做到、做好这项工作。

　　“也许有人认为法律草案原则上都交全民讨论太麻烦、成本太高。但事实上，未经全民讨论的法律通过后，在全社会组织对新法律的学习宣传，也很麻烦，成本很高。”马岭表示，不论是从保障法律的质量还是从培养公民法治观念的角度看，这种法律通过后的大规模学习宣传，都不如法律通过前的大规模讨论效果好。

　　迄今为止，我国共有17部法律草案在中央主要新闻媒体上向社会全文公布并征求意见。其中，十届全国人大常委会在民主立法、科学立法方面进行了积极探索，坚持立法工作走群众路线，扩大公民的有序参与，公布了物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案、水污染防治法修订草案等4个法律草案，在社会上引起了强烈的反响。

　　“理解人性、关注民生、广纳民意、保护人权，”中国法学会副会长兼秘书长宋树涛说，“这些理念的张扬和贯彻，使新一阶段的立法具备了更为扎实的民意基础，也使立法过程变成倾听民声、协调利益、化解矛盾、宣传法治的过程。”

凝聚各方共识  别样普法教育  将鼓励更多地方加快民主立法

　　　公布法律草案、向社会广泛征求意见，是推进和实现科学立法、民主立法的重要途径和基本保证。全国人大常委会的这一决定，意味着未来进入全国人大常委会立法议程的法律草案，一般都要公开向社会征求意见，在范围上将实现“广覆盖”，在动态上实现“常态化”，被称为我国立法民主化进程中的一个里程碑。

　　我国立法传统上采取的是“部门起草”模式，即由有关主管部门拟订法律、法规草案，再由相关提案主体提请同级人大常委会审议。为减少这种模式“以法谋私”之弊，近年来各地纷纷“开门立法”，问计于民。目前，已有广东、上海、四川、新疆、甘肃、河南等十几个省市区的人大常委会举行了立法听证会，或公开征集立法建议，推动立法民主化。

　　制定法律，为什么要向社会公开征求意见？这是发展社会主义民主的必然内涵。出台一部法律，不仅涉及国家机关的权力与责任，也涉及公民、法人和其他组织的权利与义务。虽然国家专门机关和专家学者在起草、制定过程中起着不可或缺的作用，但不可否认，充分发扬民主，公开广泛征求社会公众的意见，尤其是利害关系人的意见是相当重要的。

　　“‘开门立法’本身就是一个集思广益、凝聚共识、普法教育、有序参与的过程。”全国人大常委会副秘书长李连宁说。

　　从更深层次而言，制定法律时向社会公开征求意见，是构建社会主义和谐社会的必然要求。这就需要进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。有关国家机关在起草法律时，能够走群众路线，充分发扬民主，增加工作的透明度，虚心听取、广泛收集、认真研究各方面的意见尤其是基层群众的意见，才能制定出好的法律和行政法规、地方法规、部门规章以及司法解释等，人们也才能去自觉地执行和遵守，我们的社会也才会更加和谐。

　　事实上，立法草案除要协调各阶层之间的利益之外，还要在中央与地方的利益冲突中寻求平衡。专家分析，全国人大常委会公开法律草案的难度较之地方更大。全国人大常委会决意将法律草案公开“常态化”，必将鼓励更多的地方扩大民主立法的范围，推动民主立法制度化的脚步。