关于《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》的说明
——2008年8月12日在市十二届人大常委会第37次会议上
市教育局局长 尚成富
尊敬的主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
我受洛阳市人民政府委托，就我市制定的《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的有关问题，作如下说明。
一、制定《条例》的必要性
（一）制定《条例》是为了进一步提高学校的责任观念和预防意识，加强对学生人身安全的保护。我国每年约有1.6万名中小学生非正常死亡，我市每年非正常死亡的中小学生大约为50人。学生非正常死亡的原因是多方面的，但社会对学校保护学生安全的要求越来越高。《条例》的制定和实施，可以进一步明确学校保护学生安全的责任范围，促进学校强化责任观念，加强预防措施，消除安全隐患。
（二）制定《条例》是为了妥善、公正地处理学生人身伤害事故，保护学生的合法权益。由于现有法律、法规缺乏对学生人身伤害事故责任认定和事故处理的具体规定，不仅使学生的合法权益得不到有效保护，还会使学生家长与学校在责任区分、赔偿范围等问题上难以达成一致意见，使伤害事故得不到妥善解决。《条例》的制定和实施，可以依法界定各方责任，及时、妥善地处理伤害事故。
（三）制定《条例》是为了进一步推进素质教育的全面实施。实施素质教育，培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人，是中小学校的神圣使命。但是，学校为了避免发生学生人身伤害事故，有的减少甚至取消了学生课外活动和劳动实践课。这种做法，与实施素质教育是不相符合的。《条例》的制定和实施，将为学校开展丰富多彩的教育教学活动、全面实施素质教育提供法律保障。
二、《条例（草案）》的制定过程
为提高立法质量，该《条例（草案）》首次实行了“开门立法”。就是把《条例（草案）》的起草工作委托给律师事务所等第三人。2008年4月6日，市教育局和市法制局在《洛阳日报》上发布了《关于委托起草《条例》（草案代拟稿）的招标公告》。5月，河南王城律师事务所完成了《条例（草案代拟稿）》起草任务。6月，市法制局和市教育局先后4次召开座谈会，充分征求了有关部门、中小学校、学生及学生家长的意见。经6次修改后的《条例》，已于2008年7月11日市人民政府第24次常务会议讨论通过。
三、需要说明的几个问题
（一）关于适用范围
《条例（草案）》第二条规定：“本市行政区域内的中小学校学生人身伤害事故的预防及教育教学活动期间学生人身伤害事故的处理，适用本条例”。该条采用属人兼属地原则，目的是为了扩大预防范围，使“学校门口、学校周边地区以及学校组织的校外活动区域等范围”均列入适用范围，从而更加有效地预防学生伤害事故的发生。
另外，由于我市初中毕业生可以通过中考进入职业技术学院学习，其修业年限为五年，毕业后取得大专文凭。这部分学生前三年接受的教育属于中等职业教育，后二年才属于高等教育。故《条例（草案）》第三十九条第（二）项将“学生”界定为：“是指在本条第（一）项所列中小学校和在其他学校全日制就读的中等教育阶段的受教育者”。
（二）关于中小学校与学生的法律关系
中小学校与学生之间的法律关系是学校依法履行职责、承担民事责任的基础。依法合理界定学校与学生相互间的法律关系，对正确处理学生伤害事故，维护正常的教育教学秩序，将起到十分重要的作用。《条例（草案）》第五条规定：“学校依法负有对学生进行教育、管理和保护的责任”。这样规定主要考虑到监护职责是监护人的特定义务。我国民法通则规定的未成年人监护人，学校不在之列，所以学校不应承担对学生的监护职责。但学校应当按照《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律、法规及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，负有对学生进行教育、管理和保护的责任。
（三）突出“预防为主”原则
《条例（草案）》包括学生伤害事故预防和处理两个方面，有效预防是解决学生伤害事故的最佳途径。因此，《条例（草案）》第四条至第十三条详细规定了政府及其相关职能部门以及学校举办者的预防职责，尤其对教育、财政、公安、卫生、规划等部门的预防责任提出了具体要求，《条例（草案）》第五条、第十四条详细规定了学校的预防职责，其中第十四条规定了学校应当履行的十六项预防职责。
为吸取汶川地震造成较多学生伤害的教训，依据《中华人民共和国义务教育法》和《汶川地震灾后恢复重建条例》：“对学校、医院等人员密集的公共服务设施，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计，增强抗震设防能力”的规定，《条例（草案）》第十三条第二款规定：“学校举办者提供的教学设施应当符合国家安全质量标准。其中，房屋类建筑应当高于本市其他房屋的抗震设防要求，增强抗震设防能力”。
（四）关于学生伤害事故的归责原则
根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，《条例（草案）》第二十六条明确：“伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系，依据过错责任原则确定。法律、法规另有规定的，从其规定”。根据过错责任的原则，《条例（草案）》第二十八条至第三十一条对学校举办者、学校、学生和学生监护人、学校教职员工以及第三人承担和不承担责任的情形作了具体规定，以明确各方的责任，便于学生伤害事故的及时、公正处理。
以上说明，连同《条例（草案）》，请一并审议。