如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示
如果预算报告只说教育、外交、卫生分别要花多少钱,给人大报个总数,而且是部分的总数,这种预算方法,与世界比不是落后几十年,而是一两百年。公共预算是政府管理方式的改革,也是政治改革,中国还没有真正开始。
□本报记者戴志勇 受访人蔡定剑(中国政法大学教授)
编制看得懂的预算表
南方周末:近年不少地方做预算改革,细化预算报表,做部门预算。但包括这次全国“两会”上,还是有代表说看不懂。您参与闵行区的公共预算改革,闵行在2009年的预算报表中做了哪些新的改进?
蔡定剑:去年闵行的预算表做得很细,有380多页,今年为了让代表都能看懂,在给代表提供的报表上简单化了表格,对预算信息进行了过滤,保留了重要信息,并用了饼图、柱图、表格等多种形式,直观呈现各种预算变化。发给人大代表的预算表别太细。对各部门预算的具体细节,代表如有疑虑,可以查电脑,都有。如果没对预算报表分层,不给代表一个总的概念后逐步深入,不容易明白,不好审。
闵行的整个预算表框架分三部分,预算收支总表,部门预算支出总表,各部门职责描述、预算目标和支出表。包括教育、社会保障、投资等各种分类信息。
其中部门预算表最重要,也是改革的重点,能看到每个政府部门怎么花钱。部门职能是什么,公务员编制有多少,今年主要工作目标和该做的主要工作,都要做具体描述,然后是钱怎么花。
有的部门有很多下属机构。比如统计局有本部、数据中心、调查中心。最前面的数据是整个部门的,下属机构的数据都在后面。这些经费安排都要提交人大。体现这些有用的信息得注意很多技术性细节。现在全国各地的预算表都不一样,我们力图做一个示范性的样本。
南方周末:预算表将整个税收与非税收入都纳入在其中了吗?在收支编列上,是否还有什么遗漏?
蔡定剑:我国各级政府预算不是真正意义的公共预算,预算的信息是不全面的,很多地方只有税收财政才列入预算,大量的收费和土地出让金是不入预算的,闵行的预算信息比较全面,做方案时设计了10张表,后来简化了一些。从表上看,2009年闵行区的非税收入很少,只有2%,这说明它比较规范。但土地出让金没在里面。今年的预算表包括三年的数据,这样能看得出增减趋势。
所有开支几乎都放在了财政预算总盘子里。囊括了党委、人大和政府三个系统,如老干活动中心、工会、党校等全部预算单位。原来,区委办公室、党校下面的机构等都不在里面。
政府部门支出中,每个单位都包括基本支出和项目支出。基本支出有人头费、办公费两块。项目支出包括业务活动,提供公共产品和服务,设备购置、维修和基建。不同部门提供的公共服务情况不一样,内部机构的项目支出就少。对各种项目的归类,还需要明确定义。比如基本建设包括盖楼等,维修保养指大修费用,小修不算。政府采购包括买车、大型电脑系统等这些。编制可评估的预算表:从看资金到看结果
南方周末:审计、监督预算执行的标准怎么制定?如何对政府预算起实质约束作用?
蔡定剑:这就要求下一步做预算的部门绩效评估。现在很多地方都尝试做预算评估,比如焦作做的是项目评估。闵行区还要做部门的软制度评估。包括政府采购效果,财务报销是否严格,都是部门绩效评估的内容。闵行的改革是全方位的,从编制、审查到监督。
这意味着,必须完善以结果为导向的编制方法的重大改革。打个比方,劳动保障部门要预算100万提高劳动就业率。如果照以前以资金为导向的预算方法,这100万没有做其他的,用完了就行。效果怎么样不管。现在,要求劳动保障部门先做计划。如果目标是使2000人就业,要培训多少人,要多少钱?如果预算是100万培训费,这100万培训费最后有没有使2000人就业?这样做预算,具体效果就可审核,批准和监督起来都很清楚。如果只有1000人就业,说明这个项目只有50%的效果。这种预算编制在中国是革命性的改革,它使公共预算变得可审查、可监督。这是中国真正的公共预算之路。执政党、人大与政府分工
南方周末:在闵行区的公共财政改革中,党委在预算编制中起什么作用?
蔡定剑:这次闵行公共预算改革的重大创新,是在公共预算改革中理顺了党、人大与政府的关系。党提出一年的若干预算战略目标,而且把战略目标具体化。如保障民生是2009年的一项战略目标,又具体分解为几个方面:一是提高社保覆盖率,二是提高医保,三是保障就业,四是加强食品安全,五是社区安全。这些目标有资金投入的优先顺序。然后由政府根据这些目标编制具体预算。最后是人大审查批准,并监督执行。人大的审查,很大程度是看政府预算是否与党委提出的目标相符,与民意相符。这样,党委、人大、政府都各就其位。执政党还是起决定作用,这是中国的国情。国外一般是议会给政府一个预算指南,然后政府来编制。我们把它变成党委出预算指南。
过去是各个部门报预算,都报得很高。然后财政部门砍掉20%或30%,砍哪个部门,要靠博弈,强势部门就少砍点。现在,不想干事的部门不怎么敢要钱,拿在手上没干好,绩效不行没法交差。采取新方法编2009年预算后,有17个项目被部门主动拿掉了。编制、审议、监督三环节都要大量改革
南方周末:除了预算的编制,公共预算的完整环节还包括哪些?
蔡定剑:有人认为,政府的财政支出用于公共服务就是公共预算,如用于社保医保教育卫生等。那么,养公务员的钱算不算进公共预算?
公共预算是指国家的财政收支预算是一个民主决策的公共过程,包括公众参与、民主决策、预算公开透明,民众有参与分配预算的权利。
首先,公共预算必须信息充分。谁有权编制预算?在民主国家,有的是政府编制,有的是议会编制。无论谁具体操作,编制预算都要有八个字:充分、全面、准确、易懂。充分,不能有的部门有,有的部门没有；全面,所有收支都要装进来,不能搞小金库；准确,不能是虚假的；然后,要有可读性,能理解。
第二,审议预算是民主国家议会最重要的权利。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法,而不是听政府工作报告。政府工作报告是过去的总结和将来的打算,是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实,所以重点应该是审议预算。目前在财政预算审议方面,人大还是橡皮图章。现在的问题,就是怎么落实人大审议批准财政预算的权力。过去是一张纸预算,人大的审议权力落实不了。让预算实行真正的民主审议是公共预算的核心,是改革最重要的目标。
第三个环节是监督执行。要是人大批准了预算,政府怎么调整、挪用都可以,预算也是徒劳。预算要有法律效力,要有刚性。这些年,只有审计监督,人大对预算的监督很弱,更谈不上建立对预算执行的绩效评估。其实,更重要的是社会监督。但预算都不公开,人民怎么监督?
在公开透明方面,闵行预算的另一重大改革是公众参与。去年8月财政局将6个部门的预算公布在网上,让民众发表意见。在编制阶段公众就参与,这在国内很少见。
当然,在预算信息公开方面还要继续改革。有一些,如公务员的经费信息,还不全面,政府公务员机构和编制属于国家保密范围,这些信息公开,保密局不干,需要国家修改过时的法律。在现有制度下,闵行只能做到这一步。参与式预算是政治改革良机
南方周末:按照法定程序,政府编制好预算后,给人大审议不就行了吗?在预算的编制环节,为什么要引入公众参与?
蔡定剑:举个例子。最近美国费城政府财政吃紧,2010年的预算(他们提前一年做,中国的预算滞后)要解决1.7亿美元的缺口,无非两个办法:加税,缩减现有开支。于是,市长召开公民会议,将财政预算决策发给公民讨论。抽样选出不同职业、身份的500人参加讨论会。会上有个经济分析师说,再加税我就移民到别的地方去。另一个人说,监狱工作人员用的手机都很贵,没必要。
这种公众参与给我很大触动。参与式民主可以增加决策的合法性,吸取民间的智慧,让人民跟政府团结一致,共渡难关。西方社会的很多发展,都是通过老百姓参与,使危机成为改革社会的起点,形成一个长远而稳定的制度。
南方周末:中国现在也遇到同样的问题,4万亿给公众讨论的空间很小。
蔡定剑:越是经济危机,政府要花的钱越多,越要加紧财政控制,通过民主的办法应对危机,推动制度变革。4万亿开个会就出去了,万一出错,损失就大了。建国后这方面的教训太多了,很多重大决策就是“多、快、好、省”地做出。危机面前不更发扬民主,反而加强控制,社会可能更危险。
法治政府最重要的是政府花钱规范化。即使有一定的机动经费,也应该很有限。有预算的政府,肯定不会有“大跃进”。腐败也是没有预算约束的结果,一个工程几百亿,除了局长没人知道,更不要说对预算项目进行绩效评估了。如果预算报告只说教育、外交、卫生分别要花多少钱,给人大报个总数,而且是部分的总数,这种预算方法,与世界比不是落后几十年,而是一两百年。公共预算是政府管理方式的改革,也是政治改革,中国还没有真正开始。国防与外交不是预算保密的理由
南方周末:有一种反对意见认为,在一个丛林竞争的世界里,什么都公开会妨碍国家安全,尤其是在外交和国防领域。你怎么看?
蔡定剑:中国搞其他政治改革,比如民主选举,有人怕执政党的地位受影响。公共预算有什么害处?一个也没有。有利于国家,有利于人民,也有利于党。但搞起来还是非常困难,因为会损害一部分人的利益,这就是极少数掌握花钱和可以批钱的人。
外交有什么机密?国防,包括军队,从民主政治来讲,也不应是机密。世界各国都是公开的。武装力量发展也要让人民知道,像某些国家人民没饭吃,把钱都用去发展国防也不成。国防外交花钱很多,也要人民监督。有一些核心的东西,可以有国家机密,不能因为这个就不搞公共财政。我国早就公布国防白皮书和国防预算,2009年国防预算为4806.86亿元人民币,也公布了。国家预算有什么理由不公开?不要用预算神秘化来掩盖权力滥用。
这种改革需要领导人的无私精神,这其实是对官员的保护,权力太大也会害了他们。人大不能只审一天,需提前介入预算审议
南方周末:为了人大能有效审议,闵行区对审议过程进行了哪些重要改革?
蔡定剑:审议预算的时间长短很重要。世界上没有像我国审议预算时间这么短的国家。美国国会审预算一般是九个月,印度得六个月,最少的也得审三个月。中国只有约一天审议时间。这种会议制度没法审预算。现在能做的是让常委会提前审预算,特别是发挥专门委员会的作用,提前介入审议预算。闵行原来打算提前一个半月,实际上提前约一个月。
闵行另外一个重大改革,是进行预算的公开听证。直辖市的区级政府预算由人大搞公开听证,这可能也是全国首例。听证非常成功。听证项目是民政部门要增加养老投入,拿一笔钱补助社会养老机构。民政部门提出一个方案:评估养老机构的资质,如果达到80分,就一个床位补助150块。这个方案听起来不错。但听证时,有代表说,有的养老机构条件一般,拿不到政府补助,但收费低,很多老人愿去。有的养老机构资质很好,能达到80分,但收费很高,只有少数有钱的老人才能去。这不是越穷越糟糕,好富越有钱吗?还有一个代表说,她办的养老院在闵行区的边缘地带,登记在另一个区,但收的老人80%都是闵行区的,要不要补?这些信息,听证会上都反映出来了。专家证人提出的意见是,国外补贴养老有两种方法,一是补助机构,一是发养老券,补助消费方。
听证与否,思路就不一样。不是说政府有意不做好事,有时就是信息、角度、水平、思路受局限。公众参与才能让政府花钱更有效。代表有权力提预算修正案
南方周末:在审议过程中,人大代表具体如何履职?
蔡定剑:初审是财经委员会或预算工委。2009年闵行区人大预算审议的另一项重大改革,是代表有权力提预算修正案,就是代表可以修改预算项目。当然修改不能光做加法,要提出平衡建议。这项改革浙江温岭的恳谈民主也有,但没有在县以上的人大做过。
遗憾的是今年闵行人大代表还是没有反应过来,没人提出预算修正案。原因是多方面的,预算改革要与人大制度改革联系起来,看来人大代表还要专门培训。
人大有预算工委和财经委员会,但预算民主决策、监督,不仅是这两个委员会的事,人大各个专门部门都要动起来。比如,在教育领域,教科文卫委员会要参与进来。现在预算改革在倒逼人大改革。人大的能力不足,需要加强人大能力建设。但人大可以借力,比如预算评估,可以请一些专家参与进来。人大还可以要求审计部门审计预算执行情况。
来源：南方周末