地方人大设立常委会决策的台前幕后——专访张春生
法制日报编者按
1979年7月1日，五届全国人大二次会议表决通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和7部法律。这次会议通过的修宪决议和地方组织法明确规定，县级以上地方各级人大设立常委会。
县级以上的地方各级人大设立常委会，是完善我国人民代表大会制度、健全地方政权体制、加强地方政权建设、进一步发挥地方人民代表大会作用的重大措施，是我国人民代表大会制度的一个重大发展。
本网从今天开始，陆续辟出专版刊登一组报道，反映地方人大设立常委会的决策过程，报道30年来地方各级人大常委会在发展社会主义民主、加强和健全社会主义法制、推进经济社会事业的发展等方面，发挥的重要作用。
张春生接受记者专访时披露
地方人大设立常委会决策的台前幕后
地方人大设立常委会的过程
1954年宪法规定，全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。
1957年3月，彭真提出，省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。
1957年，全国人大常委会机关党组给中央写报告，正式提出县以上设立人大常委会。但随着反右的开始，这件事情被搁置。
1979年5月，彭真就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会，向中央写的请示报告获得同意。
1979年7月1日，包含地方人大设立常委会等内容的地方组织法获通过。
在新中国人大制度建设的史册上，近30年前的1979年7月1日，绝对是一个值得浓墨重彩记录的日子。
这一天闭幕的五届全国人大二次会议，表决通过了地方各级人大和地方各级政府组织法。这一被简称为地方组织法的法律，对我国地方政权组织形式作出了重大改革：规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。
这项重大决策是怎样形成的？如何通过立法把它确定下来？
在地方人大设立常委会30周年之际，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生，接受了本报记者专访。
1979年，张春生就开始在全国人大常委会工作。这30年来，他经历了230部法律的诞生，是中国改革开放以来立法进程和人大制度完善过程的重要亲历者和见证者。
议行合一制度存在缺陷 彭真提出解决问题思路
“早在上个世纪50年代，我国就已经开始酝酿完善人大制度，考虑在地方人大设立常委会。”张春生介绍。
1954年，作为我国最高国家权力机关的全国人大，召开了首次会议———一届一次会议。这次会议通过的国家根本大法宪法规定，全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。
其实，在1954年宪法草案交由全民讨论时，就有人提出，地方各级人大也应该与全国人大一样，设立常委会。
刘少奇同志在关于宪法草案的报告中，对地方人大不设常委会的原因曾作过说明。他说，全国人大工作的繁重，当然不是地方各级人大所能够相比的。全国人大行使国家的立法权，地方各级人大没有这方面的职权，而且越是下级的人大，因为地区越小，就越容易召集会议。所以地方各级人大不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人大的执行机关，同时也行使人大常务机关的职权。如果另外设立人大的常务机关，反而使机构重叠，造成不便。
“在实际运作中发现，地方国家权力机关不设常委会，存在一些制度缺陷。”张春生说。
在地方人大会议闭会期间，作为地方政府的人民委员会行使地方国家权力机关的常设机关和执行机关双重职权，既任免自己的组成人员，还任免法院的工作人员。
另外，在人大会议闭会期间，人民委员会承担地方人大的某些日常工作也不合适，比如主持人民代表大会的选举工作、保持同人大代表的经常性联系等。
“由于有这些问题，需要在地方人大设立常设机关。”张春生介绍，这一问题的提出，是与当时的形势紧密联系的。
1956年，党的八大召开。会议提出，要扩大民主，健全法制。全国人大常委会开始考虑，从完善人大制度方面落实八大精神。
1957年3月，时任全国人大常委会常务副委员长兼秘书长的彭真同志提出：“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关。因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”
彭真还指出：“这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”
“彭真同志实际上提出了议行合一的体制没有解决权力机关对行政机关、司法机关的日常监督问题，并提出了解决方案。这充分体现了彭真同志作为新中国法制主要奠基人的远见卓识。”张春生说。
1957年新年前后，彭真率全国人大代表团访问当时的苏联和东欧，从莫斯科到贝尔格莱德，除党和国家事务外，一路研究他们的议会结构。彭真回国后，全国人大常委会机关党组根据中央的精神，经认真研究，给中央写了报告，正式把县以上设立人大常委会、给地方人大一定的立法权这两个问题提了出来。
但是，随着反右的开始，形势发生了逆转。这件事情被搁置起来，而且一搁置就长达22年。
邓小平批示赞成第三方案 地方组织法顺利获得通过
时光荏苒，转眼到了1979年。当时的神州大地在党的十一届三中全会吹响的号角声中，正阔步迈向改革开放的新征程。
为适应十一届三中全会提出的“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的要求，全国人大常委会再次提出县以上设人大常委会、给地方人大一定的立法权这两个问题。
1979年4月，新设立的全国人大常委会法制委员会，在彭真主持下，将“地方各级人民代表大会和革命委员会组织法”修改稿发给各省、自治区、直辖市革命委员会征求意见，并派出三个组分赴吉林、浙江、四川进行调查。
征求意见和调查中，许多地方在强烈要求把地方各级革命委员会改为地方人民委员会或人民政府的同时，建议省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会设立常务机关。有的同志还建议，县一级也应一并考虑设立人大常务机关。
5月3日，彭真同一些同志谈话。他提出：县以上地方各级人民代表大会设立常委会，从法理上讲，要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间，常委会可以监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。它还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主，法院、检察院保持独立性的精神。因为涉及宪法的修改，可提请人民代表大会通过一项宪法修改案。
5月17日，彭真就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常务委员会问题，向中央写了请示报告。
彭真在报告中说，对此问题有三个方案：(一)用立法手续把革命委员会体制固定起来。这样做，不赞成的人可能很多。(二)取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于“扩大人民民主”、“健全社会义法制”不一定能有多大实质性的帮助和改进；同时，也牵连到修改宪法的有关条文问题，还可能引出地方各级人代会是否设常委会的问题，这次人大会议是否提出这个法案，也值得考虑。(三)县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称)，这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪一个好？请中央决定。
这个报告先送当时的中共中央秘书长胡耀邦，胡耀邦于17日当天即转党中央主席、副主席。邓小平同志很快作了批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”
中共中央政治局常委讨论同意后，5月31日，胡耀邦告诉彭真等同志：“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。”
据此，法制委员会起草了地方组织法等法律的修改草案。彭真主持法制委全体会议进行了认真讨论。随后，草案提交五届全国人大常委会第八次会议审议。
审议中，常委委员基本同意法制委的方案。同时，有的委员建议，将方案中的人民委员会改为人民政府。
“因这次常委会与五届人大二次会议相隔时间很短，这个内容来不及修改，所以只好留待大会解决。”张春生解释。
6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在京举行。彭真在会上作了关于地方组织法等七个法律草案的说明。经过认真审议，大会同意地方人大设立常委会，并将人民委员会改为人民政府。
7月1日，大会经表决，顺利通过了地方组织法等七个法律。
“县级以上地方各级人大设立常委会，是多年来实践、探索的成果。”张春生说，一个重大政治制度的变革，一定会有一个长期的研究过程。因为有了1957年中央核心层对地方人大设立常委会的设想这一基础，才会有1979年地方组织法的快速、顺利出台。
对宪法也作出相应修改 立法过程充分体现民主
“五届全国人大二次会议审议的地方组织法等法律草案的一些内容，改变了1978年宪法的有关规定。”张春生说，为保持法律的统一和协调，需要对宪法进行相应的修改。
此次对宪法的修改主要涉及四方面内容：在县和县以上地方各级人大设常委会；将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府；将县级人大代表由间接选举改为直接选举；将上下级人民检察院的关系由监督改为领导。
当时中央已考虑对宪法要作全面修改，所以，起初考虑此次不必对宪法的具体条文进行修改，可采取由全国人大就上述内容通过一个决议的方式，对宪法进行修改、补充。
修改宪法的决议草案提交五届全国人大二次会议审议时，代表们都同意决议草案的内容，但一些代表建议，把上述内容改为直接修改宪法条文，而不必另作决议，这样便于执行。
会外也有专家学者对决议草案中关于“本决议与宪法相抵触之处依本决议执行”的规定提出了意见。他们认为，宪法的法律效力高于其他一切法律和决议，而不是相反。
大会主席团认真讨论后认为，代表和专家们的上述意见是正确的。为此，大会主席团决定对宪法有关条文作出具体修改，写入决议案。
7月1日，五届人大二次会议通过了关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议。
“这一过程充分说明，当时的人民代表大会已经开得相当民主，充分体现了党的主张和人民意志的统一。这是一个民主立法的典范。”30年后，张春生作出这样的评价。
至此，县级以上地方各级人大设常委会等重大决策，以立法体现出来。
四次修改了地方组织法 地方人大制度日益完善
1979年以后，全国人大常委会根据形势的发展变化，先后四次对地方组织法进行了修改，时间分别是1982年、1986年、1995年和2005年。
张春生说，这四次修改中，1986年和1995年的两次修改，从实体和程序上陆续完善了地方人大制度，是两次非常重要的修改。
1982年现行宪法通过后，为了与宪法的规定相衔接，全国人大常委会对地方组织法进行了一些修改。
“但是这次没有实质性的重大修改。”张春生说。
1986年，全国人大常委会第二次对地方组织法进行修改。
“这次是比较大的修改，涉及的实质内容较多。”张春生介绍，主要解决了省会市和较大市的立法权问题，完善了差额选举制度，同时完善了地方人大及其常委会的相关工作程序。
“这当中最引人关注的是完善了差额选举制度，使其更具体、更规范、更具可操作性。”张春生说，这对于在选举中真正引入竞争机制，激发被选举人的责任感，赋予选举人更多的选择机会，都具有重要意义。因此受到人民群众和代表们的广泛欢迎。
事隔九年之后，1995年全国人大常委会又对地方组织法进行了一次较大的修改。
张春生介绍，这次修改涉及的面比较大，除了完善地方人大及其常委会的组织制度和工作程序之外，在差额选举、较大市和省会市立法的报批程序、规范地方人大代表及常委会组成人员名额等方面，都作出了更详细的规定。
2005年，全国人大常委会对地方组织法进行了第四次修改。这次主要是完善选举制度和地方人大任期等。
“经过这四次修改，我国地方人大及其常委会的立法、监督、组织等方面的法律制度更为完善。”张春生说，30年的实践充分证明，县级以上人大设立常委会的决策是十分正确的，这对于健全国家体制，加强地方政权建设，发挥国家权力机关的作用，都具有重大而深远的意义。（陈丽平）
来源： 法制日报