立足洛阳市情 提高立法质量
◆ 牛宪斌 林世勋
自洛阳市被赋予地方立法权以来，洛阳市历届人大常委会高度重视地方立法工作。在相关部门的支持和配合下，洛阳市地方立法工作取得了一定的成绩，目前，现行有效的地方性法规39部。这些法规的制定和施行，对于维护公民的合法权益，推进依法行政、公正司法，促进洛阳经济社会事业的健康发展，发挥了重要作用。
一、突出地方特色，注重解决实际问题
在地方立法中，我们坚持“立法为民，执法利民，拾遗补缺，良法为本”的指导思想，从洛阳实际需要出发，突出地方特色，使出台的每一部法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，具有自己的鲜明特色，充分反映和体现我市经济社会发展的特殊情况和实际需要，具有较强的针对性和可操作性，在贯彻实施过程中，收到了较好的效果。
（一）为突出历史文化名城的保护积极进行立法
洛阳是国务院首批公布的历史文化名城，有着深厚的古文化底蕴，是中华文明的重要发祥地。作为长期辉煌鼎盛的政治、经济和文化中心，历史给洛阳留下了众多的都城遗址、寺庙、石窟、墓葬碑刻等丰厚灿烂的文化遗产。境内现有世界文化遗产1处，国家级文物保护单位7处，省级53处。近年来，市人大常委会借助“申遗”和“大遗址保护”，积极通过立法，不断加强对我市历史文化名城的保护。在已制定洛阳市《文物保护法》实施细则、《洛阳市龙门石窟保护管理条例》、《洛阳市汉魏故城保护条例》、《洛阳市隋唐洛阳城保护条例》的同时，《洛阳市偃师二里头、商城遗址保护条例》已列入市人大常委会2009年度地方立法计划。从实际情况看，通过立法来保护和管理好重要文化遗产，已收到了切实的成效，得到了社会和人民群众的公认及上级的好评。
（二）为创建最佳人居环境城市积极进行立法
近年来，围绕着创建国家生态城市、卫生城市、文明城市、国家森林城市和中西部最佳人居环境城市的目标，市人大常委会加强了对我市生态环境保护的立法，先后制定了《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市洛浦公园管理条例》、《洛阳市大气污染防治条例》、《洛阳市城市渠道管理条例》、《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》、《洛阳市森林公园管理条例》和《洛阳市水资源管理条例》等地方性法规，对于保护和改善生态环境，实现“青山绿地、碧水蓝天”目标，创造良好的人居环境，起到了积极作用。
（三）为促进新农村建设积极进行立法
新农村建设，道路交通是基础。我市是交通部、省交通厅的重点扶贫地区。十多年来，我市各级政府和广大人民群众抢抓交通扶贫和实施“村村通”工程的机遇，农村公路从里程到质量都发生了巨大变化。截至目前，全市已通村级道路4600余公里，为当地群众发展经济、脱贫致富和提高生活质量提供了便利条件。但是，由于目前国家和省里还没有关于村级道路养护工作方面的法律法规，村级道路养护中存在的执法主体和路权以及养护资金来源不明确等问题无法解决，养护工作处于无序状态。为了进一步加强村级道路的养护管理，提高道路使用期限，确保公路完好畅通，更好地为农村经济社会发展服务，在2002年制定《洛阳市县乡公路养护管理条例》之后，于2007年制定了《洛阳市村级道路管理养护条例》，该条例明确了村级道路的养护主体及其职责，规范了养护资金的筹措，是全国第一部关于村级道路管理养护的地方性法规。
二、多种途径推进立法的民主化和科学化
（一）拓宽法规起草渠道
多年来的地方立法实践中，法规草案的起草一直都是以政府有关部门为主渠道，谁管理谁起草，谁起草谁执法。这种单一的立法起草渠道为部门利益在法规中过多反映不可避免地提供了直接的条件。而立法中的部门主义倾向，已成为影响立法质量和法制统一的主要因素。因此，为实现立法的民主化和科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，建立开放的、多元化的法案起草制度。尤其是对涉及公民、法人和其他组织权益的法规案更应如此。2008年在制定《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》过程中，整个条例起草的工作委托给河南王城律师事务所进行，主管部门的参与主要是提供必要资料等辅助性工作，在起草的过程中，充分征求了有关部门、中小学校、学生及学生家长的意见，为提高立法质量，民主立法、科学立法迈出了重要的一步，进行了有益的尝试和探索。
（二）始终坚持开门立法
一是在立法过程中，不仅听取各有关部门的意见，而且直接听取基层单位管理相对人和广大人民群众的意见，注意公正地协调和平衡各方面的利益关系。2005年，我们专门制定了《洛阳市人大常委会法规草案征求意见办法》，为推进立法的民主化和科学化进行了积极的探索。对每部法规都分别召开各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见。二是对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，通过媒体公开征求意见，引起了社会的广泛关注和讨论，增强了地方立法的透明度和民主化程度。近年来，市人大常委会曾先后将道路交通安全条例、洛浦公园管理条例、城市渠道管理条例、中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例等社会关注度较高的法规草案在《洛阳日报》上全文刊登，公开征求全市广大公民的意见，取得了很好的效果。
（三）提高审议质量
审议，是立法的中心环节，也是保障立法民主化和科学化的核心程序。实践中，我们积极改进审议制度，努力提高审议质量：一是将法规草案及相关说明、参阅资料提前报送常委会组成人员，以便他们在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容；二是对文本形式进行了改进，使其更加便于审议，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了，同时，对修改的每一条款，都将修改理由用斜体字列于相应条文之下，这样更加便于委员们对照审议；三是对常委会组成人员提出的修改意见和建议，认真地修改并进行统一审议。
（四）建立立法顾问制度
立法顾问制度是随着近年来立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来，协助立法机关工作的一项立法制度。它在现代法治社会中发挥着重要的作用，有利于提高立法的技术和质量，增强立法的科学化和民主化程度。市人大法制委员会于2005年成立了以行政法、经济法、民商法方面的专家为主的立法顾问组，同时制定了立法顾问组工作规则。在立法过程中，采取召开顾问组成员座谈会、书面咨询、电话咨询等方式听取他们的意见。立法顾问组成员都有较深的法学理论造诣和丰富的工作实践经验，他们的许多建议都被我们采纳，有的意见还对我们的立法工作质量的提高起到很好的作用。
三、科学合理设置行政许可和行政处罚
在立法过程中设置行政许可与行政处罚时，严格按照立法法要求和立法程序，深入调查研究，细致地进行论证和修改，通过多种形式广泛听取各方面意见，严把行政许可设定和行政处罚关。确保立法质量，体现以人为本、立法为民，增强可操作性。
几年来，认真落实行政许可法的精神，凡是能够通过公民、法人或者其他组织自主决定的事情，市场竞争机制能够有效调节的事情，行业组织或者中介机构自律治理的事情，通过事后监督等行政治理方式能够解决的事情，立法中就不再设定行政许可；在贯彻行政处罚法精神的过程中，旨在保护公共利益，尤其在自由裁量权的设置上，把握科学与可行的原则，既要做到合法，更要做到合理。我们对法规中设置的每一项行政许可、行政处罚都从合法性、必要性、可行性等方面进行深入论证，遏制权力、利益的部门化、法制化。