关于《洛阳市旅游条例（修订草案）》初审情况的报告
——2009年6月30日在市十三届人大常委会第三次会议上
市人大常委会民侨外工委主任 方双建
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《洛阳市旅游条例（修订草案初审修改稿）》是市人大常委会2009年立法修订项目。该《条例（修订草案）》经市人民政府2009年6月5日常务会议讨论通过，提请市人大常委会会审议。
一、立法调研起草及初审的过程
按照市人大常委会工作要点和立法计划的安排，从2008年市政府就委托市旅游局着手《条例(修订草案)》的起草工作。2009年4月上旬，李柳生副主任带领有关同志赴湖南、广西等地就旅游立法工作进行了调研，并通过网络调研了四川、甘肃、、云南、江苏、黑龙江、湖南、海南等省和成都、杭州、无锡、郑州等市的旅游立法情况。6月5日，就《条例（修订草案）》的征求意见工作，在李柳生副主任的主持下，市人大常委会民侨外工委组织召开旅游景区（点）、旅行社、导游、宾馆、饭店、旅游客运等旅游行业代表、部分旅游行业学者、法学专家等30余人参加的座谈会；6月6日，又组织市法制局、市旅游局、市文物局等25家相关委局负责人参加的座谈会；6月8日又与市人大常委会教科文卫工委和法工委的同志对《条例（修订草案）》进行了初审，对上述会议所收集到的意见、建议进行梳理和吸纳。经修改完善，6月17日，民侨外工委又对修改后的内容进行了再次的修善工作。经26日市人大常委会主任会议审议修改后，形成了目前的《条例(修订草案初审修改稿)》。
二、修订的必要性和可行性
（一）修订的必要性。2000年6月12日，我市颁布实施的《洛阳市旅游管理条例》，对有效地开发和保护旅游资源、规范旅游市场、促进旅游业的发展发挥了重要作用。但是，随着改革开放的不断深入，市场经济体系的不断完善，我市旅游业的快速发展以及旅游市场化程度的不断加深，旅游业的发展呈现出许多新的矛盾和问题，原条例在以下方面已不适应形势发展的需要：一是原条例的部分条款与《行政许可法》的规定相抵触；二是旅游经营者的权利义务规定与上位法不同步；三是政府及其有关部门在促进旅游业发展方面的规定不够明确、具体，有的已过时；四是旅游协调机制、安全保障机制、投诉处理机制等规定存在空缺；五是旅游资源保护方面的规定内容不健全、力度不够；六是对旅游者合法权益的保护力度还需要加大等。这些问题直接影响着我市旅游业的健康发展，影响着旅游强市战略的实现。基于此，必须对条例进行修订。
（二）修订的可行性。近几年来，我市旅游经济进一步繁荣兴旺，旅游资源进一步开发利用，旅游企业进一步增强壮大，旅游综合接待能力进一步完善提高,旅游投资进一步蓬勃兴起。尤其是市委、市政府提出并大力推进旅游强市战略和实现“大旅游”发展目标，省委常委、市委书记连维良多次视察调研旅游工作，对我市旅游业发展多次做出重要批示和指示。2007年市委、市政府出台了《关于进一步加快旅游产业发展的意见》，我市旅游业初步形成了包括星级饭店、旅行社、旅游交通、旅游餐饮、旅游娱乐、旅游风景区、旅游商品购物和旅游资讯在内的综合产业体系。目前我市有旅行社90家，星级饭店60家，A级景区30家，旅游从业人员近10万余人。2009世界集邮展和牡丹花会期间，仅 4月10日—16日，洛阳接待国内外游客347.62万人次，旅游总收入16.89亿元，创汇1064.66万美元。邮展期间，洛阳的宾馆入住率都在90%以上，双休日期间全部爆满。餐饮、出租、娱乐业等服务行业收入大幅增加，取得了明显的经济社会效益。这些都为旅游条例的修订奠定了实践基础。
随着上位法的不断颁布实施，尤其是行政许可法和河南省旅游条例的实施，为条例的修订提供了必要的立法依据。为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展，今年5月1日起开始实施国务院制定的新《旅行社条例》，5月3日起开始实施国家旅游局制定的《旅行社条例实施细则》，又为条例的修订提供了最新的依据和参考。
为了实现连书记提出的“3＋2”的总体战略目标，争取早日成为旅游强市，需要有效保护和合理开发旅游资源，合理调整政府、主管部门、相关部门、旅游经营者、旅游者等各方面的利益关系，使旅游业发展过程中出现的新问题、新矛盾依法解决。有必要对《洛阳市旅游管理条例》进行修订，其条件也已经成熟。
三、有关条款及内容的增加、删除和调整情况
在初审过程中，我们按照省人大常委会制定地方性法规的有关规定精神,对部分条款和文字内容进行了适当的修改。
(一)主要条款的修改
1、把《条例（修订草案）》第二条中的三个概念单列为第三条,并将旅游经营者的概念简化，使法律条文的逻辑性更强,表述更简便清晰。
2、由于目前特色旅游项目越来越受到旅游者的青睐，在旅游业中所占的比重也越来越大；旅游业的发展对从业人员的素质要求也越来越高。因此，在《条例(修订草案)》第六条中加入关于特色旅游项目和教育人才培训两项,使政府对这两个方面的工作也加以鼓励,促使其更好地适应旅游发展的需要。
3、基于目前旅游安全事故较多，从国家到地方对安全工作越来越重视的情况，在《条例(修订草案)》第四章第一节中加上第十七条,强调旅游安全管理工作。同时，把本章第四节第三十二条的相关内容加以整理，两款合并为一款，使法条表述更准确、更规范。
4、把《条例(修订草案)》第二十条提至第十八条,意在关于旅行社的机构发展的内容放在一起,使法条设置更合理。
5、删去《条例(修订草案)》第二十条第三款, 因为此款表述内容不全面，且合同法及《旅行社条例实施细则》中已有规定。
6、删去《条例(修订草案)》第三十八条，因为经过广泛的征求意见，此条在现实中难以操作。同时，删去了第七章第六十八条，也就是对本条所列行为的罚则。
7、为了保证法规在规范旅游业各个方面相关链条的完整性，在《条例(修订草案)》第四章第七节标题上添加 “娱乐”二字，内容上增加了第四十七条对旅游娱乐活动给予了规范。
8、《条例(修订草案)》第五章是照搬《河南省旅游条例》,若全部删去，会造成条例所必须规范的一个重大利益群缺失，严重影响条例整个架构的完整性。所以，在初审中就保留了个别条款,又借鉴外地的立法条文,对本章给予了完善。
9、删去《条例(修订草案)》第六十一、第六十六条,因为国家有相关的法律法规予以规定, 本《条例(修订草案)》第六十九条已经包括了这些方面的内容。
（二）关于重要文字内容的修改
1、把《条例(修订草案)》第四十四条中“旅游宾馆、饭店”改为“旅游住宿、餐饮经营者”,把当前越来越多的家庭宾馆涵盖在其中,以规范家庭宾馆的经营行为。
2、删除了《条例(修订草案)》第六十一条中”情节严重的,建议吊销旅行社业务经营许可证”,因为立法中不能出现“建议”的说法。
3、删去《条例(修订草案)》第六十七条中“第三十二条”、“第三十四条”、“第三十五条”，因为《河南省旅游条例》中已明确列出了对这三条所规定行为的处罚，在此不需要再作规定。
4、《条例(修订草案)》第六十九条对（一）、（二）、（三）项所列行为的处罚都分两种程度，罚款数额和幅度也相同，初审时就把处罚合并，行为单列，以简化条文，避免重复。
5、在《条例(修订草案)》第七十一条的总述最后加上”构成犯罪的,依法追究刑事责任”。因为旅游管理者在违法或犯罪时也应当承担相应的法律责任，而不能只有行政处分。
除此之外,对《条例(修订草案)》的文字用语和内容诸多方面还进行了技术性的修改,使之更加符合法律用语的规范,并对因条款调整修改和删除而必须做出相应修改的一些条款也进行了修正，在《条例(修订草案初审修改稿)》中都有体现,这里不再一一表述。
以上报告及《条例（修订草案初审修改稿）》,请一并审议。