关于《洛阳市旅游条例(修订草案)》的说明
——2009年6月30日在市十三届人大常委会第三次会议上
洛阳市旅游局局长魏立峰
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现在，我受市人民政府委托，就《洛阳市旅游条例(修订草案)》(以下简称“条例(修订草案)”)的起草情况，作如下说明，请予审议。
一、修订《洛阳市旅游管理条例》的必要性
市委、市政府高度重视旅游业发展，提出了“旅游强市”战略，目标是把旅游业培育成为我市的支柱产业之一。省委常委、市委书记连维良、市长郭洪昌多次视察调研旅游工作，对我市旅游业发展做出多次重要批示和指示。在市委、市政府的高度重视下，在市人大各位领导的关心和指导下，经过旅游行业全体干群的辛勤努力，我市旅游业保持了持续快速健康发展的良好态势。2008年，，全市共接待游客4567万人次，同比增长14.10％；旅游总收入224亿元；同比增长15.26％。旅游产业规模不断壮大，形成了包括旅行社、星级饭店、旅游景区(点)、旅游交通、旅游餐饮、旅游娱乐、旅游购物和旅游资讯等要素的综合产业体系。目前全市共有旅行社90家，导游员2331人，星级饭店61家，旅游景区 (点)62家，旅游汽车公司6家、旅游车辆800台，旅游商品生产(经销)企业1 38家，旅游直接从业人员10万人。培育了龙门石窟、白马寺、天子驾六、白云山、重渡沟、龙潭大峡谷等一批国内外知名的旅游景区和牡丹花会、小浪底观瀑节、河洛文化旅游节和伏牛山滑雪节等四季节会产品。旅游业不仅成为我市国民经济支柱产业之一，而且为提高洛阳的知名度和美誉度做出了重要贡献。先后获得中国优秀旅游城市、中国十大最佳魅力城市、中国优秀节庆城市、倾国倾城——最值得向世界介绍的中国名城和欧洲人最喜爱的中国十大旅游城市等荣誉称号。
在“旅游强市”战略实施过程中，建立完善的法规和制度体系，坚持依法治旅，是旅游业持续快速健康发展的根本保障。2000年6月12日颁布实施的《洛阳市旅游管理条例》，在依法治旅、维护旅游市场秩序、保障旅游者和旅游经营者合法权益、促进旅游业发展等方面发挥了重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济体系的不断完善和我市旅游业的快速发展，我市旅游业面临许多新的矛盾和问题，原条例已不适应新形势、新发展的要求。主要表现在：一是原有条例的部分条款不符合《行政许可法》的规定；二是市、县(市、区)人民政府及其有关部门在促进旅游业发展方面，现有规定不够明确、具体；三是亟待建立的协调机制、安全机制、保障机制也未作规定；四是对旅游资源保护的规定不健全；五是对旅游者和旅游经营者合法权益的保护力度还不够等。这些问题直接影响着我市旅游业又好又快发展。为把我市由旅游资源大市建设成为旅游强市，需要有效保护和合理开发旅游资源，合理调整政府、主管部门、相关部门、旅游经营者和旅游者等各方面的关系，依法解决旅游业发展中出现的新问题、新矛盾。因此，有必要对《洛阳市旅游管理条例》进行修订。
二、《条例(修订草案)》的起草经过
按照市人大常委会和市政府立法计划安排，市旅游局2008年起就着手《洛阳市旅游条例》的起草工作。制定了《洛阳市旅游条例》修订工作方案，成立了专门起草小组，收集、汇编相关法律、法规以及省外旅游法规的优秀成果，广泛开展调研，分阶段、多层次向相关委局和旅游企事业单位及中介组织征求意见和建议，并通过洛阳旅游网进行公示，向社会各界征求修订意见，多次协调论证，历时1年多，数易其稿，于2009年4月报市政府法制局。市政府法制局高度重视，按照立法程序积极开展工作，广泛征求和吸纳了各方意见，几经修改，形成了目前的《洛阳市旅游条例(修订草案)》。2009年6月5日经市人民政府第19次常务会议讨论通过，以洛政文[2009]134号将《条例(修订草案)》正式提请市人大常委会审议。
三、《条例(修订草案)》需要说明的几个问题
(一)关于条例名称和架构
原条例名称为《洛阳市旅游管理条例》，当时着重强调对旅游业的管理和规范，随着经济社会的发展，其局限性非常明显。为使《条例(修订草案)》更符合国家法律法规、符合市场经济规律、符合我市旅游业发展的新形势，体现政府转变职能、服务发展的理念。借鉴省旅游条例修订时将“管理”二字删去的模式，我们将条例名称修改为《洛阳市旅游条例》，以充分体现促进发展、权益保护、经营规范、管理有效的立法目的。
借鉴外省市的经验，我们对原条例的架构做了较大的调整。目前的《条例(修订草案)》共分总则、旅游业的促进与发展、旅游资源的开发与保护、旅游经营者与服务、旅游者权益保护与行为规范、旅游监督管理、法律责任、附则等8章73条。
(二)关于旅游业的促进与发展
针对旅游业综合性强、涉及面广的特征，《条例(修订草案)》新增“旅游业的促进与发展”一章，共5条(第四条至第八条)。对建立旅游业综合协调机制、设立旅游业专项资金、完善旅游服务体系、建立鼓励制度、优化发展环境等作了规定。
(三)关于旅游资源的开发与保护
《条例(修订草案)》坚持旅游资源的有效保护、合理开发和永续利用原则，作出3条规定。笫九条规定，旅游行政主管部门应当编制旅游资源开发建设规划，并报同级人民政府批准；第十条规定，建设项目审批时审批部门要举行听证会听取公民、法人和其他组织以及旅游景区的意见，坚持信息公开、民主决策；第十一条是相对具体的规定，禁止任何单位和个人在旅游景区(点)内进行采石、开矿、挖沙、排污、伐木、倾倒垃圾等破坏生态、文物和环境的行为。旅游景区(点)经营者应当依法履行景区(点)内文物、野生动植物、矿产等资源的保护和管理义务。
(四)关于旅游经营者与服务
《条例(修订草案)》第四章分七节对旅游经营者与服务行为进行了规范。第一节是一般规定，它规定了所有旅游经营者与服务者都必须遵守的共性要求；第二节对旅行社及其分社的设立、从业活动进行了规范，条款主要依据新颁布实施的《旅行社条例》。第三节对导游从业资格及禁止行为进行了规定。第四节对旅游景区(点)的安全管理、门票管理、讲解人员培训等事项作出详细的规定。第五节、第六节分别对旅游客运和旅游宾馆、饭店进行了规范。第七节针对“旅游购物”这个热点问题，作出详细规定，主要约束购物场所的经营行为，并明确了旅行社在旅游购物中的法律责任。
(五)关于旅游者权益保护与行为规范
第五章用3条规定了旅游者在旅游消费中享有的权利、旅游者在旅游活动中应当遵守的规定、旅游者合法权益受到侵害或者与旅游经营者发生争议时的解决途径。
(六)关于旅游监督管理
第六章用7条分别对旅游相关部门、旅游行政主管部门及其所属的旅游质量监督机构、旅游行业协会的市场监管(督)职责进行了明确。
(七)关于法律责任
鉴于本条例规范内容较多，且部分内容已有上位法设定处罚。因此，我们在处罚设定上坚持了以下原则：一是对非创设的规范内容，又是重点问题、突出问题、常见问题的，采取了或者适当援引上位法处罚设定处罚，或者根据我市经济水平在上位法幅度内合理设定处罚的方法。前者如第五十八条、第六十二条、第七十条，后者如第六十四条、第六十七条；二是对自创的或者细化的规范内容，采取了适当创设处罚的方法。前者如第五十六条、第五十七条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十五条、第六十八条、第六十九条，后者如第六十三条、第六十六条；三是对本条例中规范的其他不需要明确处罚的内容，采取了兜底性处罚设置。如第七十二条。四是为了明确旅游执法主体，《条例(修订草案)》规定了“旅游质量监督机构具体负责旅游市场的监督检查和旅游投诉的处理。”
以上说明和《条例(修订草案)》，请一并审议。