浅谈地方立法的空间问题
◆ 柴江涛
在法治社会中，立法权是最高权力。但一切权力都是受限制的，立法权也有一定的范围和限度，这就是立法权限，也称为立法的空间。研究立法权限是立法工作的基本前提。加强地方立法工作，提高立法质量，必须准确把握地方立法权限。
地方立法权的界定
根据宪法和地方组织法的规定，有立法权的地方包括省、自治区、直辖市，民族自治地方，省会市和国务院批准的全国较大市，经济特区，特别行政区。这些地方可以根据当地具体情况和实际需要制定地方性法规，可以根据法律、行政法规作出具体规定，也可以对具有地方特色的事务以立法的形式加以规范和调整。但地方立法不能对上位法作出变通规定，不能与上位法的条文相抵触，更不能与上位法的立法精神相违背。
地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，不应当也不必要构筑地方的“法规体系”。
设置地方立法权的目的作者认为有三点：一是将法律、行政法规的一些原则性规定结合当地实际进行细化，以便更好地贯彻落实；二是对具有地方特色的事务，国家不可能也没有必要对其进行立法，可以通过地方立法的形式进行调整和规范，以利于工作的开展；三是一些需要通过立法来调整的问题，在全国范围内来看并不成熟，但在个别地区可能条件已具备，这时可以通过地方立法的形式先行，待条件成熟时，再由国家统一立法。
地方立法权限面临的新问题
以往地方立法权力较大，但随着国家立法的逐步完善，地方立法空间受到一定压缩，出现了一些新情况和新问题。
（一）立法法第八条规定了十项地方立法绝对不能涉足的事项
这些事项是：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度，基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权力的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。这十项规定是地方立法绝对不能涉足的事项，但作者认为，还是为地方立法留下了一定的空间，如第（7）项、第（8）项说的都是基本制度，也就是说除了基本制度地方立法不能规定外，其他方面还是可以涉及的。
（二）行政处罚法、行政许可法的出台，对地方立法设定行政处罚、行政许可作出了限制
如果说立法法第八条的规定从整体上缩小了地方立法的权限，那么行政处罚法、行政许可法则从地方立法的管理手段和实质内容上压缩了空间。行政处罚法除了规定限制人身自由和吊销营业执照两个种类的行政处罚，地方性法规不能设定外，还规定法律、行政法规对违法行为已作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。行政许可法规定，地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。这些规定，都使地方立法的权限受到了一定的限制，立法的空间有所缩小。
（三）国家立法逐步完备，法律条文趋于细化，地方立法难度越来越大
立法法规定，除国家专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。但是，一方面，随着法律、行政法规的逐步完备，我国的社会主义法律体系已基本形成，国家未制定法律、行政法规的事项越来越少，地方立法所涉及的领域也越来越小。另一方面，法律、行政法规的条文越来越细化，规定得越来越详细，给地方留的空间也越来越小。例如：修订的义务教育法由原来的18条扩展到现在的8章63条；道路交通安全法已对道路交通安全的各项内容作了比较详尽的规定，同时，国务院又根据道路交通安全法出台了道路交通安全法实施条例。这样，地方再立法空间就非常小，尤其是较大市的立法。
对较大市立法工作的展望
立法法规定较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。我市是国务院首批批准的全国较大的市，因而享有地方立法权。1986年，地方组织法修改，正式赋予较大市人大及其常委会地方性法规制定权。但较大市的立法权限受到了更多的制约。除了对地方立法的一般限制之外，较大市制定的地方性法规还应当报请省级人大常委会批准。但这种批准只是合法性审查，不是合理性、适当性审查，只要其程序合法，内容不与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触，就应当在四个月的期限内予以批准。因此，也有人将较大市的立法权称之为“半个立法权”。此外，还有一个不成文的惯例，也就是说同样的事项，本省人大常委会已制定法规的，较大市一般不再就该项内容出台法规。
虽然较大市的立法空间有更多的限制，但任务依然繁重。以我市为例，虽然细化国家法律、行政法规的地方性法规越来越少，但在突出地方特色以及立法的空白领域取得了较大发展，有些法规的制定走在了全国的前列。近年来，我们结合洛阳实际，积极为文物保护和申报世界文化遗产进行立法，先后制定了《洛阳市龙门石窟保护条例》、《洛阳市汉魏故城保护条例》、《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例》、《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》等；积极为促进生态环境保护和城市管理进行立法，先后制定了《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市大气污染防治条例》、《洛阳市洛浦公园管理条例》、《洛阳市城市渠道管理条例》、《洛阳市森林公园管理条例》等；积极进行地方立法方面的探索和创新，如制定的《洛阳市村级道路养护管理条例》是全国首创，已列入立法计划的《洛阳市遗体器官捐献条例》等都比较超前。这些法规都具有较强的可操作性，突出了洛阳的特色，在立法空白领域进行了一定的探索，取得了良好的效果，得到了较好的贯彻执行，达到了预期的目的。
地方立法空间被压缩，权限受制约，这既是一种必然，更是法治完善和进步的结果。但这决不意味着地方立法工作的任务减轻了。地方立法作为国家立法的重要补充，应当本着“立法为民”的指导思想，在“拾遗补缺”上作大文章，适应新情况，研究新问题，树立新观念，开拓新领域，为地方经济建设和社会发展提供有力的法制保障，也为国家统一立法进行一些有益的尝试和探索。