上访老户问题探析
◆ 方 言
当前，人大受理的信访事项，总量上较前几年大幅度下降，但是在日常接待中重复访占有相当大的比例，市人大信访部门元—8月份共接待来访476起1424人（次），2次以上重复来访的有158起，占33％，其中上访老户问题比较严重，这种非正常现象应当引起我们高度重视。
一、上访老户的界定
群众上访的类型从频率上看可分为初次访与重复访。初次访是指上访人第一次到有关机关上访；重复访是指为同一问题，两次或两次以上的来访。上访老户实际上属重复访中的一部分，指其反映的信访事项有关部门依照法定程序、法律规定进行过处理，救济手段已经穷尽，却不服处理结果，仍以同一事实和理由长期重复到上级或越级的有关部门来访的公民。
二、上访老户的成因
（一）信访体系与信访制度的原因。信访形式，是我国社会主义初级阶段的一个特有的救济方式。改革开放以前，各级信访部门在当时法制不健全、不完善的情况下，依据党和政府的政策、领导人的指示来协调处理问题，确实为人民群众解决了大量的实际问题，对当时的社会稳定功不可没。随着历史的发展、社会的进步，尤其是党的十一届三中全会以来，法制建设为适应社会经济形势的需要，立法工作进入前所未有的丰产期，大量的法律法规颁布实施，依法治国已成为全社会的共识，申诉、控告、举报等权利写进了国家的根本大法宪法，公民的权利得到充分的体现和保障。但是，现阶段我们必须注意到以下两点：一是随着我国法制建设的逐步完善，已经有了规矩，也成了方圆，但信访仍沿用了过去的模式，谓之司法、行政救助的一个补充，也有的叫最后一道防线，什么问题都可以去信访，大量原来可以通过行政复议或者司法诉讼途径解决的问题涌入了信访渠道。信访部门利用党委及上级机关的权威性来协调解决本不应该由信访部门解决的信访问题。二是法律法规在对公民权利保障的同时，对这种权利的限制、与权利相对应的义务以及违反这些义务相应的制裁措施，却规定的相对模糊，这在一定程度上导致信访秩序的混乱。
（二）国家工作人员不规范行为的原因。从多年的信访工作实践看，司法、行政机关的工作人员政治素质、法律意识不高而作出的执法、行政行为以及不依法办案，违背程序办金钱案、人情案、关系案是造成当事人上访的重要原因之一。而这些有意制造的冤假错案，比起那些工作中有失误，审判中有瑕疵的案件，纠正起来难度更大，使当事人陷入循环上访的怪圈之中。
（三）基层信访工作力量薄弱的原因。绝大部分上访老户所反映的信访问题源于基层，在基层却解决不了，这里有多层次的因素，主要是：（1）基层信访部门权利有限；（2）基层信访工作人员的权利与责任分离；（3）基层信访工作人员综合素质有待提高；（4）基层信访工作人员少、待遇差。
三、上访老户的类型
（一）说理型：反映的问题合法有理，但因各种原因未予解决，或者解决的不彻底，这类上访者一般表现为通情达理，比较听从劝解，只是为解决自己的诉求，常年奔波于各机关。
（二）冲动型：反映的问题有一定道理，但长期上访造成思想偏执、固执已见，一切从个人角度考虑，且要求不断加码，甚至时常提出一些过分要求，表现为情绪亢奋，强词夺理，难以劝解。
（三）纠缠型：反映的问题已得到解决，但仍对各级信访部门进行纠缠不休，把上访当成职业，所提出的诉求内容头绪不清，无法受理和交办，更加反复上访。
（四） 闹访型：不直接提出个人诉求，纯粹为“闹”而来，在机关办公和接访场所哭喊吵骂，甚至谩骂侮辱接访人员，还有的举标牌、穿状衣、撒传单、敲击硬物等，这类情况较少，但行为过激，影响极坏。
（五）精神智障者，反复纠缠，有时行为失控，接访人员与其无法沟通交流。
四、对处理上访老户问题的思考
信访是法律赋予公民的权利，但是如何运用好这个权利，做到依法信访，既要维护公民的合法权益， 又要维护社会的稳定，是每个信访人应尽的义务，也是各级国家机关特别是信访部门应尽的职责。要达到这样的要求，应从以下几个方面加以思考。
（一）完善法律法规、规范信访行为
国务院《信访条例》和《河南省信访条例》的实施，使信访工作和群众的信访活动有了法律规范，实现了信访工作的有法可依。但是也存在着不完善的地方，例如，国务院《信访条例》对各级人民政府和行政机关受理的信访事项实行复查复核三级终结制度，这是信访工作制度上的一项突破。但国家的三大诉讼法中对申诉制度的规定，并没有限制申诉的上限，对生效的判决不服可以申诉，符合设定条件的就可以进入再审，不服再审判决的仍可以向上级法院申诉……。这就导致目前涉诉信访进入一个恶性循环的怪圈，浪费大量的审判资源，损害了国家法律的严肃性。同时，人大信访工作也未实行终结制度，一些已被终结的信访问题进入人大信访渠道，“三级终结”成了“终而不结”。因此，完善立法，搞好法与法之间的衔接是非常重要的。
现有的法律法规对违法信访行为缺少强有力的制裁措施。构建和谐社会，信访工作是重要环节，依法信访又是这个重要环节的行为准则，信访人信访主要是为自己在社会生活中的某个方面遇到的不公正待遇，自己的合法权益受到侵犯，而向有关部门反映，求得解决。当前，我们国家正处在社会的转型期，是矛盾凸显期，会触及各个层次群体和个体，解决这些矛盾的标准是公平公正，但是绝对的、百分之百的公平、公正是不存在的。所以，当个人反映的问题有关部门依法作出处理，尤其是各种救济手段已穷尽，就应该服从。如果仍以同样的事实和理由无休止地纠缠，或采取极端方式闹访并造成严重后果的，就触犯了法律，应受到法律的制裁。目前，在这个环节上还不完善，国务院《信访条例》、《河南省信访条例》虽规定了对违法信访行为的制裁措施，但手段、内容不明确，不具体，操作性差，所以应对相关法律、法规进行补充完善。
（二）应加大规范信访行为的宣传力度。随着普法宣传，公民的法律意识普遍提高，但是对信访法规的认知度却明显不足。所以，要建立良好的信访秩序，加强信访法规的宣传显得尤为重要。人民群众在正确理解和掌握了信访法规后，在行使自己权利的同时又遵守法律规定的义务，才能做到既维护了自己的合法权益，又维护了社会稳定，不影响他人生活和国家机关的正常工作秩序。
（三）加强基层工作人员的责任意识。信访问题发生时并不复杂，人民群众怀着对党和政府的信任，找到有关部门反映，但个别工作人员的方法简单，态度粗暴，不进行调查研究，不依法处理，造成群众上访、重复上访、越级上访直至成为上访老户。所以应重视加强地方基层组织建设，基层工作人员要树立宗旨观念，当好人民公仆，扎扎实实的为人民群众办实事，许多矛盾就会消化在基层、解决在基层。人大信访部门要主动掌握了解基层信访动态，通过与“一府两院”的及时沟通，督促有关部门做好工作，把各种矛盾处理在萌芽状态，避免和减少缠访缠诉，化解上访老户问题。
（四）要建立和完善责任追究制度。依法信访不只是针对信访人，也是针对国家机关工作人员特别是各级信访部门的工作人员，职责内的工作不去做或做不好，就是失职，就要受到处罚，违反法律规定去做并造成不良结果，就要追究当事人的法律责任，给群众有个交待。
（五）加强自身建设，提高工作水平。要重视信访工作人员的学习培训，研究探索新时期人大信访工作的途径，注重总结信访工作中的经验和教训，对于上访老户的接待处理，要特别注意方式、方法和政策要求，严格按照法律程序办理，避免引起不良后果。对此，各级领导和机关其它部门要给予支持和配合，并提供必要的条件，保证机关正常的工作秩序。