关于检查全市人民法院贯彻实施《中华人民共和国刑事诉讼法》情况的报告
——2009年8月19日在洛阳市第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议上
市人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
根据市人大常委会2009年工作要点安排，结合全国人大常委会关于检察机关开展刑事审判法律监督专项检查活动通知的有关精神，7月28日至30日，市人大常委会党组副书记、副主任杨玉龙带领部分市人大代表和市人大常委会内司工委、市人民检察院有关部门负责同志，先后深入到市中级人民法院以及西工区、新安县、栾川县人民法院，对全市人民法院贯彻实施《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑事诉讼法）情况进行了检查。为了搞好这次执法检查，市人大常委会内司工委事前对执法检查的指导思想、重点内容、方法要求作了认真研究，拟定并下发了执法检查方案。根据该方案，市中级人民法院和各县（市）区人民法院自6月下旬开始，认真开展自查，提交了自查报告，并为执法检查作好了充分准备。在检查中，检查组分别听取了市中级人民法院和各有关县、区法院关于贯彻实施刑事诉讼法情况的汇报；组织召开了基层法院分管院长、刑庭法官、公安局及人民检察院有关负责同志、律师代表等相关人员参加的座谈会；从市中级人民法院和有关县、区法院共抽调33份刑事审判案卷。8月3日至7日，组织市人大常委会内司工委司法监督工作专家咨询组对案卷逐一进行了评查，提出了具体的评查意见，并交由市中级人民法院研究办理。现将执法检查的情况报告如下：
一、贯彻实施刑事诉讼法的基本情况
总体上看，全市两级人民法院在贯彻实施刑事诉讼法工作中，领导重视，制度健全，措施得力，广大司法审判工作人员牢固树立社会主义法治理念，认真落实宽严相济的刑事司法政策，紧紧围绕“公正与效率”的工作主题，较好地履行了惩罚犯罪、保护人民合法权益、维护社会公平正义、保障和促进社会和谐稳定的刑事审判职能，为洛阳的经济发展和社会进步做出了积极贡献。
（一）认真组织学习培训，提高审判人员素质。全市两级法院始终把理论学习和业务培训放在首位，采取研读法律条文、举办培训班、组织专题讲座、开展法律知识竞赛等形式，认真组织广大法官学习刑事诉讼法相关规定，深刻领会刑事诉讼法的立法宗旨、基本原则和具体规定，转变执法理念，为贯彻实施好刑事诉讼法奠定坚实基础。通过召开审判业务研究会、集体研讨疑难案件、开示范庭、组织观摩学习、交流体会等形式，开展裁判文书评比、办案标兵评比、发还改判案件评查等活动，深化法官对刑事诉讼法的理解，提高其审判技巧和驾驭审判活动的能力。同时，注重对刑事审判法官的选拔与使用，坚持把思想素质好、工作责任心强、业务能力精的法官选配到刑事审判庭，保持审判骨干力量的相对稳定，保证刑事审判工作始终保持较高水平。
（二）完善审判流程管理，规范刑事审判活动。为了保障刑事诉讼法的正确实施，两级法院结合各自工作实际，建立健全了相关制度。市中级人民法院把完善审判流程管理作为提高办案质量和效率的重要措施，全面推行送达地址确认制，解决制约审判效率的送达难问题；实行电脑随机分案制，防止分案环节的人情因素；实行审限预警制，防止和减少超审限案件的发生；强化结案归档管理，解决调卷难问题。部分基层法院制定了刑事案件审判权限的规定，明确了审判委员会、合议庭、独任法官审判职责。栾川县法院注重做好庭前准备工作，要求庭前审查做到“四不”，即：不私下到检察院阅卷、不搞庭前调查、不接触当事人及诉讼参与人、不研究对案件的实体处理，确保庭前审查限定在程序性范围内，避免先入为主、先定后审；要求法官庭审前必须弄清起诉书指控的犯罪事实要点，理清指控事实与证据的关系，明确控辨双方拟出庭证人名单及证据目录，制定详尽周密的庭审提纲，拟定应对可能出现的意外情况处置预案，保证庭审有序进行。
（三）落实宽严相济政策，提高审判工作质量。全市两级法院正确理解和认真贯彻宽严相济的刑事司法政策，坚持惩罚与教育兼顾、打击与保护并重，做到该严则严、当宽则宽、宽严相济、罚当其罪。一是积极探索和实行轻微刑事案件、自诉案件民事和解制度。在刑事审判中，引入民事化、行政化的处理方式，依法促使双方当事人在民事赔偿和精神抚慰方面取得和解，既依法惩治犯罪，又化解矛盾。二是加大刑事附带民事诉讼的调解力度。及时调查双方当事人的家庭状况、经济条件等背景资料，劝导有赔偿能力的被告人及其家属积极赔偿被害人损失，取得被害人谅解，并作为量刑的一个情节予以考虑，促进和解。三是大力推行刑事被害人国家救助制度。设立政府求助基金，对被告人无力履行赔偿义务而被害人生活困难的予以求助。通过这些措施，最大限度地化解矛盾，增加社会和谐因素，力争做到双方当事人服判、案结事了，取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。
（四）强化司法人权保障，维护弱势群体权利。坚持以人为本，重视和保障刑事诉讼参与人的诉讼权利。一是积极开展司法援助制度。对被告人确因经济困难或其他原因没有委托辩护人的，对可能被判处死刑而没有委托辩护人的，被告人是盲、聋、哑人以及未成年人的，指定律师为其辩护。二是落实律师辩护相关制度。对律师查阅、摘抄、复制案件相关材料提供便利条件，保证律师充分了解案情。为不通晓本地语言的诉讼当事人聘请翻译。三是依法保护未成年人的合法权益。坚持寓教于审，实行“庭前走访、庭审教育、庭后帮教”三步曲，把教育、感化、挽救未成年被告人贯穿于审判工作的全过程。坚持不公开审理的原则，保护未成年被告人的名誉、自尊心和人格尊严，以利于其接受教育和挽救，重新做人。坚持审判工作创新，如：汝阳县法院少年庭设立“心灵驿站”，实行庭前“四见二表二寄语”制，及时查明未成年被告的犯罪原因、动机以及本人、其家长的现实态度，有针对性地做好帮教工作。涧西区法院成立了爱心帮教办公室，建立专业化、系统化的安置帮教档案，与市区各院校联合建立安置帮教基地，对考上该院校的刑满释放青少年或被判处缓、管、免刑罚的青少年，由学校接收其为学生，收到了良好的帮教效果。
（五）坚持公正效率并重，落实办案期限规定。为严格执行刑事案件审判期限的规定，防止和纠正超期羁押行为，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，建立了审限警示制度，对案件审理情况进行跟踪检查，发现案件审限即将满期，即时向相关合议庭、独任审判员下达催办通知单，进行审限警示提醒。建立奖惩制度，对无故超审限办案和超期羁押被告人的，年终评先实行一票否决，并计入个人审判业绩档案。坚持快审快结，对简易程序案件进行集中审理，能当庭宣判的当庭宣判，不具备当庭宣判条件的择期及时宣判；对普通程序审理的案件，尽早安排开庭和合议；对犯有数罪的嫌疑人，其主要犯罪事实清楚、证据确实的，对其主要罪行判刑；对共同犯罪案件中主犯罪或从犯在逃，在押犯罪嫌疑人犯罪事实清楚、证据确实的，对在押犯罪嫌疑人依法判刑，保证绝大多数案件在法定审限内完成。
（六）注重相互协调配合，确保审判活动顺利。在刑事诉讼活动中，注重同公安、检察、司法机关及时沟通、相互支持、密切配合，保证审判活动顺利进行。一是注重与公安机关的沟通协调，合理划分轻微刑事案件的管辖，明确哪些应由公安部门管辖，哪些应由法院立案。二是加强与检察机关协调配合，做好材料审查，对缺少的材料，及时通知检察机关补齐。对不属于本院管辖权范围的案件，商请改变管辖。三是实行重大事项协商制度。对重大、复杂、疑难案件，法院提前介入，指导公安、检察机关收集、固定相关证据。对存在争议的案件，共同研究，理清事实，统一认识，形成统一的处理意见。四是准确办理减刑假释案件。积极主动与公安机关、监狱协调联系，共同探讨研究办理减刑假释案件的方式方法，采取分段呈报、固定合议庭负责审理、到监狱现场召开听证会等方式，规范缓刑假释案件的办理，认真听取罪犯本人、同监区其他罪犯、检察机关、监狱各方的意见，查明罪犯服刑期间的真实表现，便于法院依法作出公正裁判。
二、刑事诉讼活动中存在的主要问题和困难
全市两级法院在贯彻实施刑事诉讼法中，做了大量工作，取得了较大成绩，但也存在着一些不容忽视的问题，面临一些困难。
第一，对刑事诉讼法的认识还不够到位。现行刑事诉讼法是我国与世界刑事诉讼法律制度接轨较多的一部十分重要的法律，贯穿了人权保护的理念。但是，由于宣传不够，人民群众对其立法宗旨、基本原则和主要内容缺乏了解；加之受传统刑事司法理念的影响，对实行宽严相济、无罪推定、疑罪从无等新的刑事司法政策存在疑虑，主动支持、配合法院刑事审判工作的意识不强。如：一些有作证义务的群众，因担心自身安全无法得到保障，或是交通费、误工费等难以解决，不愿出庭作证。
第二，超审限问题还没有得到有效解决。现行法律和相关司法解释关于审限的规定与案件实际审理需要存在较大矛盾，一些刑事附带民事案件，由于受伤残等级鉴定等时限的制约，同时又要尽可能调解，在法定期限内难以审结。部分案件案情复杂、涉及面广、犯罪嫌疑人多，事实认定、适用法律等问题需要与公安、检察机关协调，审判时间较长。有的合议庭或者法官同时办理多起已启动审限的案件，工作量大，办案质量与效率之间的矛盾比较突出。部分二审案件，案卷移交转送时间较长，迟迟不能进入二审实际审理，易造成案件办理时间拖长。
第三，减刑假释案件审理透明度还不够。减刑假释案件的审理方式主要是书面审理，难于保证案件办理质量，容易让社会公众对此项工作产生疑问和猜测。目前，虽然尝试通过开听证会的方式审理此类案件，但因该类案件数量庞大，办案人员少，仅限于个别案件。同时，存在着对假释、暂予监外执行的罪犯管理措施不到位的问题，移交衔接不到位，定期回访未落实，致使个别罪犯脱管失控，甚至下落不明，给社会带来不安定因素。
第四，与公检机关的协调配合存在不足。有的案件由于在侦查阶段未能及时收集、固定相关证据，甚至遗漏了关键证据，又不能及时补查证据，导致案件事实不清，证据不充分，使法院陷入既不能轻易依法作出无罪判决、放纵犯罪，又不能作出有罪判决的两难境地，只能协商检察机关撤销起诉，作变更处理。别外，由于受看守所、监狱、强制戒毒所管理制度约束，提审犯罪嫌疑人必须在这些单位每天交接班之后开始，提审手续复杂且相对集中，个别县看守所正在改扩建，犯罪嫌疑人借寄在其他县（市）等因素，提审犯罪嫌疑人时间过长，往往不能保证按时开庭。
第五，财产刑执行难的问题还比较突出。罚金刑执行十分困难，执行率普遍较低，个别基层法院的执行率仅为0.7%。刑事附带民事案件，由于刑事诉讼法未将被告人的经济实力、财产状况等列入侦查、起诉的内容，法院在审理时又难以查明，难以依法采取保全措施，致使犯罪嫌疑人及其亲属有机会转移、隐匿财产，影响了生效判决的顺利执行。通过调解结案的，大部分能够较好履行，但被告人被判处实体刑的，民事赔偿部分履行率明显偏低，被害人又得不到社会救济，产生不满情绪，成为社会不安定因素。
第六，部分审判文书制作不够规范严谨。少数审判文书制作不认真、不严谨，存在页码前后混乱、一审案卷中夹带二审审判书等问题。少数审判文书说理性不强，语言含糊不清，让人很难看清作出判决的依据及理由。少数二审卷宗过分简单，仅有上诉状、二审判决书、退卷函等材料，缺少对一审认定的重要事实、主要证据的摘录或者复印件，缺乏对争议问题的重新审理和认定。
第七，基层法院刑事审判力量严重不足。随着级别管辖改革的深入推进，基层法院承担的案件数量越来越多。加之死刑复核权上移和二审、再审案件比例的上升，法院审判任务越来越重。相对案件数量的增长，法院增编补员工作比较缓慢，刑事审判力量严重不足，部分县级法院仅设一个刑事审判庭，3至4名刑事审判人员，出现发还重审案件时，因一审法官依法不能参与，只能从其他法庭调法官组成新的合议庭，审理质量难以得到保障。
第八，刑事诉讼法相关规定还不够完善。有关诉讼保全措施、减刑、假释、保外就医、监外执行等规定过于简单，缺乏保障措施；积极赔偿可以从轻处罚的做法法律没有明确规定，导致社会公众存在“花钱抵刑”的疑虑；对遭受犯罪侵害，无法获得赔偿且生活困难的被害人没有建立国家救助制度，导致被害人不满而上访等等，这些问题妨碍了刑事诉讼活动的正常进行和宽严相济刑事司法政策的有效执行。
三、几点建议
（一）进一步加大宣传力度，争取全社会的理解、支持和配合。要充分利用报刊、广播、电视、互联网等媒体，加大对刑事诉讼法的宣传力度。采取公开审判、现场直播庭审实况、以案释法、增强审判文书的说理性等措施，震慑犯罪，教育群众。使广大人民群众了解刑事诉讼法，提高对实行宽严相济刑事司法政策重要意义的认识，理解和支持人民法院的审判工作。
（二）进一步抓好队伍建设，切实提高广大法官依法办案能力。要把执法法官的素质建设，尤其是政治素质建设，作为一项系统工程常抓不懈。要进一步加强对刑事诉讼法的学习和培训，不断提高法官组织法庭审判活动、应对庭审突发变故及当庭认证的能力。要牢固树立社会主义法治理念，把握新时期刑事司法政策，强化程序公正意识、诉讼效率意识和人权保护意识，切实保障公民依法享有的实体权利和诉讼权力。要完善内部监督考核机制和激励机制，大力弘扬先进，严厉惩处滥用职权、越权办案、办人情案等行为，切实做到执法为民、公正司法。
（三）进一步转变执法理念，实现法律效果与社会效果的统一。要树立大局意识，正确运用宽严相济的刑事司法政策，坚持罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平等的原则，综合考虑犯罪的社会危害性，宽要有节、严要有度，严格在法律范围内进行，做到宽严合法、于法有据。积极引入调解机制，加大对刑事附带民事的调解力度，综合运用赔礼道歉、具结悔过、赔偿损失等调解手段，充分尊重被害人的权益，促使犯罪嫌疑人认罪悔过，内心得到改造，最大限度地减少当事人双方的对立情绪，减少判决的后遗证，真正实现当事人双方自愿合意、案结事了，实现刑事审判的法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。
（四）进一步强化协调配合，努力形成刑事审判工作整体合力。要在恪尽职守、依法履职、相互监督制约的基础上，加强同公安、检察、司法机关的相互支持和配合，杜绝相互推诿现象的发生。要加强沟通，着力解决提审犯罪嫌疑人难、已决犯投送难和部分判处缓刑、管制、裁定暂予监外执行、假释罪犯交付执行不到位、监管考察不到位等问题。要建立公安、检察机关的联系制度，共同研究重大、疑难案件，统一认识；必要时应提前介入，指导侦查人员收集固定相关证据，保证诉讼顺利进行。要加强与律师的沟通，发挥律师居中释法、调解的作用，提高服判率。
（五）进一步帮助解决困难，确保刑事审判有足够的人力物力。市人民政府应对法院编制情况进行深入调研，合理确定法院内设机构、人员编制，适当增加审判工作人员数量，提高一线审判工作人员的比重，以适应当前案件数量不断上升的需要，保证审判工作质量。要加大政府投入，改善法院办公条件，提高办案的现代化水平。法院应认真落实陪审员制度，严把陪审员选拔关，加强对陪审员培训和管理，发挥陪审员在审判中的作用。
（六）进一步完善相关制度，保证刑事诉讼法的正确有效实施。对刑事诉讼法不够完善的问题，建议市人大常委会、市中级人民法院按法定途径，分别提出修改意见。建议对刑事案件的审限作必要的修改，以适应刑事审判实际需要；完善证据制度，对证据的收集、固定、认定作出具体规定，明确责任分工，统一证据标准；完善司法鉴定制度，明确鉴定级别、重复鉴定次数、鉴定费用支付、有义务配合鉴定人员的责任等，避免多次重复鉴定延误审判时限；完善证人制度，加强对证人的保护，确保证人人身和财产安全，对证人出庭作证造成的损失提供相应补偿；完善被害人司法救助制度，对被害人权益得不到实现的，国家给予适当救助，以减少社会对立情绪；对实施宽严相济的刑事司法政策，要细化规定，明确标准，最大限度地减少社会疑虑。
以上报告，请予审议。