关于对区级人大常委会履行监督职能的调研与思考
◆顾崇林
监督本级“一府两院”的工作，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职责。根据区委关于在全区深入开展调查研究活动的要求，最近本人对我区人大常委会履行监督职能情况进行了一些调研，对如何做好新形势下的人大监督工作进行了思考。
一、目前监督工作存在的主要问题
1 、监督工作存在走形式、不深入、表面化、实效性差等问题。一些视察和执法检查，形式上花花绿绿、实际上只是一般性地走走看看、发发议论、缺乏深入的调查研究，缺少具有针对性的意见、建议，监督工作重形式、轻实效，监督力度不大，从而影响了人大监督制约的权威性。
2、监督职权行使不到位。在监督工作实践中，常规的一般性的监督手段运用得多，而询问、质 询、特定问题调查等刚性监督形式，以及罢免等硬性监督手段根本没有得到有效使用，致使监督力度不大，效果不明显。
3、监督程序不够规范，随意性较强。区级人大常委会综合运用各种监督手段，特别是一些具有创新的监督手段，由于缺相关制度规范，或有法律依据规定比较笼统，实践中难以操作，致使监督工作不够规范和统一，主观性、随意性较强。
二、存在问题的原因分析
1、思想上还有一些模糊认识。这些模糊认识主要来源于三个方面：首先是受传统文化影响，说话含蓄，凡事讲情面是中国人的个性，恪守明哲保身的处事原则再加上我国政治体制改革相对落后于经济体制改革，“人治大于法治”的现象依然存在，因此，在监督主体中普遍存在着人大能发挥多大作用，权力用到什么程度才合适的疑虑，监督工作有畏难情绪。其次是受社会舆论关于人大工作“二线”论影响，监督主体中普遍存在着监督工作难有作为的消极思想。再次是受封建专制思想影响，国家公职人员民主法制思想观念淡薄，认为人大监督可为可不为，力度可大可小，对人大监督的法定地位和法定义务认识不清，自觉接受监督的观念不强。
2、有关监督的法律、法规还不完善。现有法律中有关监督的规定过于原则，可操作性不强，有的规定含意不明晰，执行起来比较困难，对许多刚性监督手段现行法律还没有统一明确的规定，监督主体不敢大胆行使监督权。被监督主体对人大的监督表面上口头上很接受，但在具体工作中人大提出一些具体监督意见、建议却不认真进行整改，依然是我行我素，该怎么办还怎么办，监督主体也无能为力。
3、监督体制不协调。在现行体制下，一般是区委作出决定政府去组织实施，或者是区委和政府联合发文对重大事项作出安排部署，区委政府行为共为一体，在此情况下，人大难以实施监督。同时由于区长是区委二把手，而人大主任在区委没有职位，使人大主任在党委的位置与国家权力机关的地位不相称。即在国家权力体系中是“党委—人大—政府”而在党的领导体系中是“党委—政府（区长为副书记）—人大（人大主体在党委没职位）”这样人大对政府也难以实施监督。
4、组织保障不够有力。人大常委会机关在人员编制，机构设置等诸多方面与法律规定的人大职能都有相当大的差距。人大常委会的具体监督职能体现在各个专门委员会。而我区各专门委员会只有一个人，特别是专业人才不足，直接影响了人大监督职权行使的深度和力度。
三、加强人大监督职能的措施
本人认为加强人大监督职能的措施可分为保障性措施和具体措施两个方面。
（一）保障性措施：
1、加强对人大监督职能的认识。人大监督权是一项保护人民合法权益和国家长治久安的国家权力。它是我国监督体系的基础和中心，是最高层次的监督，是一项具有法律效力的国家性监督权力，他超越于其它监督权，具有明显的间接控制特征。因而，人大的监督权应侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，而不是直接对具体工作进行干预和纠正。所以解决好对人大监督的认识问题就显得尤为重要，一方面要充分认识人大监督的法定地位和作用，提高对人大监督工作重要性的认识，增强监督工作的责任感和使命感；另一方面，在进行监督过程中，要牢牢把握宏观性、间接性这个“尺度”，既不越权，又不失职。
2 、明确监督工作思路。要坚持“三个围绕”的工作思路实施监督，即紧紧围绕发展这个第一要务，加强对全局性工作的监督；围绕依法治理，加强对法律监督；围绕维护人民群众的根本利益，加强对解决热点、难点问题的监督。其次常委会选择若干重点议题进行审议，才能保证人大监督工作符合社会发展的客观规律，符合我区改革、发展、稳定的大局，使监督工作具有针对性和实效性，为我区经济和社会事业的发展起到保障和促进作用。
3 、加强监督组织保障。要优化常委会结构，提高组成人员素质，要增加一些专业人才进入人大常委会及其工作机关，优化常委会及其工作机关的组成人员业务结构，为了提高监督工作专业化程度，应当加强预算监督、个案监督和人事任免等具体监督工作的机构建设，充实高素质人员，保证监督工作机构工作人员年轻化、知识化、专业化，为常委会组成人员开展监督工作提供优质服务。
4、注重运用多种监督形式。要积极探索改进监督工作的形式。除继续运用一些听取工作报告，进行检查视察等常规手段外，还应结合运用一些刚性的监督手段，使人大监督真正“硬”起来。
（二）具体措施
1、加强对规范性文件的审查。要加强对区政府的决定、命令、通告，区法、检两院实施法律、法规的规定和办法的审查。这既是充分履行宪法和法律赋予人大的法定职权，也是人大常委会对“一府两院”实施监督的重要措施。
2、建立执法检查回查制度。如执法检查结束后半年，人大常委会或者专门委员会应对被检查机关的整改情况进行回查；必要时，主任会议可以决定被检查机关向常委会报告整改情况。
3、委员、代表意见建议办理情况反馈制度。对委员或代表在审议有关报告、执法检查和视查中提出的意见建议，“一府两院”办理后应及时将办理或整改情况向常委会及委员或代表个人进行反馈。
4、建立重大事项定期报告制度。
每年年初，人大常委会以文件形式通知“一府两院”，由“一府两院”报告当年提交人大常委会审议的重大事项，使重大事项的报送工作规范化，克服那种想起事了就报，想不起事来就不报，想报就报不想报就不报的现象。
5、建立重大基本建设项目审批制度。以规范政府投资项目管理为重点，加强对重大基本建设项目监督，具体规定每一个达到一定投资规模的政府投资项目，都需要人大常委会会议审查批准使政府投资行为更加科学合理符合广大人民群众的意愿。
6 、完善预算审查监督的基本制度。一是区政府每年的预算作出后应提交报送人大有关部门进行审查，以便提交全体会议进行审查。二是建立对预算超收收入的使用监督，在预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，要及时向人大有关审查机构通报情况，如动用超收收入较多的，区政府应事先向区人大常委做预算超收收入安排使用情况的报告。三是对暂时不能纳入预算的要编制收支计划，区政府每年向区人大常委会专项报告预算外资金收支情况的综合平衡的情况。四是加强对预算的执行情况的监督。在预算的执行过程中，因特殊情况，必须对预算进行调整，预算调整方案应于当年9月至11月期间提交人大常委审查批准。