如何开展新形势下的人大监督工作（上）
石海钦
人大监督工作既是一个老话题，又是一个新话题。说它是一个老话题，就是人大一成立，宪法就赋予了它的监督权，但监督的形式多种多样，各有特色；说它是一个新话题，就是监督法颁布实施以后，对人大监督工作进行了全面规范，监督的形式有了统一的要求。同时随着社会的进步和政治体制的改革，党的执政理念也在不断发生着变化，由此，对人大的监督工作也将不断提出新的要求。
搞好新时期的人大监督工作，必须弄清三个方面的问题。一、党委机关和国家机关的定位及相互关系；二、关于人大监督的有关问题；三、监督实践中需要正确处理好的几个关系。
一、党委机关和国家机关的定位及相互关系
（一）党的执政地位决定了党的领导地位
现代社会，绝大多数国家的政治都是政党政治，政党政治和议会政治密不可分。议会是政党活动的舞台，政党的主张决定议会的工作方向。在我国，共产党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导实现的。党对国家的领导，是通过国家权力机关实现的。在这种情况下，没有党的领导，人民代表大会制度就不可能坚持下来，人民当家作主的地位就有可能丧失。同时，离开了人民代表大会制度，党对国家政权的领导就失去了制度载体。因此，人大依法行使职权同坚持党的领导是完全一致的。
（二）国家机关的产生过程决定了国家权力机关与国家行政机关、审判机关、检察机关之间监督与被监督的关系。
根据宪法的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生。即，人民按照法定程序选举产生各级人大代表组成国家权力机关（人民代表大会及其常委会），对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生。即，由权力机关通过选举和任命两种形式，产生国家行政机关、审判机关和检察机关（在国家层面上还包括产生国家主席和国家军事机关），对国家权力机关负责，受国家权力机关监督；
中央和地方的国家机构遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则划分职权。
（三）人民代表大会制度的内涵表明人大的权力在国家机关中具有最高的法律效力。
一是在我国的国家机关中，国家权力机关同国家行政、审判、检察机关之间不是平等关系，也不是西方议会制度下那种互相制约的关系，而是决策与执行的关系，监督与被监督的关系。这是我国政体与西方政体在政治上的最大区别。二是人大的权力具有全权性和至上性的特点：人民代表大会代表人民行使管理国家事务的一切权力；人大的权力在国家机关中具有最高的法律效力，是至高无上的。
人大与“一府两院”之间，首先是法律关系。所谓法律关系，就是在我国的政治体制下，人大作出的决议、决定，对“一府两院”是具有强制性和约束力的，是必须要执行和落实的。人大的监督，“一府两院”是必须接受、必须服从的。这种法律关系，展示的是人大与“一府两院”之间、国家机关与国家机关的关系，不是人与人的关系。搞混了这种关系，就会造成国家机关在法律上的错位，对这一点必须清醒认识。其次，是工作关系，是监督与支持的关系。在我国，无论是权力机关，还是行政、审判、检察机关，各自的职责不同，但根本目标和宗旨完全一致，都是在党的领导下，推进依法治国，建设有中国特色的社会主义。人大及其常委会对其他国家机关的监督，除了有制约的一面，还有着支持的一面。二者是辩证统一的。
综合以上所述，从工作职能上看，人大既是权力机关，又是监督机关。从工作层面上看，工作范围主要在本级，对下级人大是指导关系。对下级政府和法院没有隶属关系，对下级检察院的主要负责人只是职务任免，但不直接介入具体业务。从工作对象看，主要是本级“一府两院”。同时应包括行使政府管理职能的政府组成部门之外的单位。
二、关于人大监督的有关问题
人大法定的权力有四项，即，立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权（具体到县级人大，没有赋予其立法权）。人事任免权由于中国的国情，基本上是一项程序性的工作；重大事项决定权和监督权是两项比较实际的权力，经过长期的探索，重大事项决定权已经相对比较规范，如，当年的政府工作安排、计划及财政预算的安排、一些重大事项的决定等都是通过每年一次的人代会决定的；有些重大事项是通过常委会决定的。但是，人大及其常委会如何规范有序地对“一府两院”进行有效地监督，是全国人大代表一直关注的问题，上世纪80年代初，就有部分全国人大代表提出应当制定一部相关法律。监督法从1986年开始提出，到七届、八届、九届全国人大常委会组织起草，2002年8月提请全国人大常委会初审，此后十届全国人大常委会又经过三次审议，中央政治局两次听取汇报并进行了专题研究，于2006年8月27日，十届全国人大常委会第23次会议才予以通过，并于2007年1月1日起施行。
新颁布的监督法，在三个方面做了较大的调整：一是把原拟的各级人民代表大会监督法调整为各级人大常委会监督法。因为大量的监督事项是经常性的，单靠每年一次的人代会是难以承担的；二是把对监督对象的个人监督纳入了工作监督之中，把对涉法案件的个案监督纳入了法律监督之中。因为对监督对象的个人监督不可能脱离其本人的工作职责；对涉法案件的个案监督容易出现代替执法或者越权现象；三是对人大常委会的监督内容、形式、程序都作了具体的规定。因为人大常委会开展工作也需要依法办事。
（一）监督的内容
人大监督从内容上分为工作监督和法律监督两个方面。
就工作监督来讲，亦即合理性监督，人大常委会对“一府两院”的监督，是对其工作进行监督，而不代替“一府两院”行使行政权、审判权、检察权，不直接处理具体事务。即：尽职不越位、决定不处理、监督不代办。工作监督的具体内容主要包括三个方面：一是对“一府两院”专项工作的监督。主要是抓住社会普遍关注的重点问题，开展专项工作监督。二是对计划和预算执行情况的监督。通过听取计划、预算及其执行情况的报告，保证经人民代表大会批准的计划和预算得到正确执行。三是对法律法规的实施情况监督。保证宪法、法律、法规和人大及其常委会决议的遵守和执行。
就法律监督来讲，亦即合法性监督，关于法律的监督，《监督法》重点规范了两个方面的内容。一是依照宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。二是最高人民法院、最高人民检察院做出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案审查。
以上是所谓抽象违法行为的监督。对具体违法行为能不能监督？彭真同志在讲人大监督工作时，在概括讲了法律监督和工作监督之后又说：“有了重大问题，能不能管？能管。按照法律规定，权力机关有权提出质询案，必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会”。询问、质询、特别调查的内容，一般都是特定的、具体的。
为了更好地实施监督，我市于2007、2008年分别出台了《洛阳市人民代表大会常务委员会关于对市人民政府、市中级人民法院、市人民检查院专项工作报告进行满意度表决的决定》和《洛阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。
（二）监督的形式和手段
人大的监督制度突出表现在所有的监督都是运用法律规定的手段，遵循一定的形式和程序进行的。根据法律规定，人大监督的形式有执法检查、规范性文件审查、听取专项工作报告和经济财政监督四种。人大监督的手段有询问、质询、特定问题调查、撤职和罢免职务五种。
（三）监督的原则
监督法关于人大常委会行使监督权的原则，可以概括为“五个坚持”。 一是坚持党的领导的原则。坚持党的领导,既充分体现了宪法精神，也符合中国的国情，是常委会行使监督权必须坚定不移地遵循的政治原则。
二是坚持依法行使监督权的原则。人大监督的对象、内容、范围和方式都必须在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。
三是坚持集体行使监督权的原则。常委会在行使监督权过程中，所作的一切决议、决定，都要依照法定程序，集体讨论，通过会议表决，得到全体组成人员过半数的赞成才能获得通过，常委会组成人员个人无权作出任何决议或决定。“集体当权，个人无权”这一特点，是由国家权力机关的性质所决定的，也是充分发扬民主的体现。
四是坚持接受人民代表大会监督的原则。常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间行使国家权力。它本身由代表大会产生，所以它必须向代表大会负责并报告工作，接受其监督。常委会接受代表大会监督主要通过两个途径：向代表大会报告监督工作情况；将具体监督工作的有关情况向代表通报，保障代表对监督工作的知情权，以便于代表大会监督常委会的工作。
五是坚持公开原则。监督法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的情况，向社会公开”。这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。向社会公开，就是要接受人民群众的监督。公开原则在听取政府工作报告、计划与预算、执法检查监督等具体监督形式中都有规定。
（四）监督的重点
监督法规定了七种监督形式。但在具体工作中必须把握住重点。
1、听取和审议专项工作报告。议题选择时不能面面俱到，不要四面出击。审议专项工作报告时重点放在落实的结果上，少在过程上做文章。人大的任务就是决定和监督两件事，怎么落实是“一府两院”的事情。特别是要敢于指出存在的问题，督促报告机关改进工作，光唱赞歌是失职。
2、 计划监督和预算监督。我们必须清醒地意识到，财政的钱是纳税人的，而不是政府的。由此，花钱就必须经纳税人的委托人（人大）同意。有的人形象地比喻，人大是会计，政府是出纳。
计划监督，重点是监督政府对已批准的计划执行情况，以保持综合平衡和可持续发展和计划的导向性。防止“头脑发热”、 急功近利、好大喜功等短期行为。
预算监督，重点是财政收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度的建立和执行情况；财政转移支付资金的安排和使用情况；本级人民代表大会关于批准预算的决议执行情况。
3、执法检查。一是要明确执法检查的主体是人大常委会。人大常委会对“一府两院”贯彻执行法律、法规情况进行检查，其性质是国家权力机关对其他国家机关依法行使监督权的一种形式。有关专门委员会或者常委会有关工作机构不能以自己的名义开展执法检查工作，他们只是执法检查具体工作的组织实施者。
二是要明确执法检查的监督对象应当是本级“一府两院”及其执法部门。
三是要明确执法检查的内容是“一府两院”贯彻实施法律的情况。而不能把检查公民、企事业单位和其他组织遵守法律的情况作为执法检查的内容。
4、规范性文件的备案审查。规范性文件，通俗地讲就是由行政机关制定的，涉及公民、法人和其他社会组织权利和义务的，具有普遍约束力的行政法规、规章、决议、决定、命令和司法解释等。
进行规范性文件的备案审查，是因为我国是实行单一制的社会主义国家（不同于联邦制国家），国家的主要权力不可让渡，从法律制度上讲，必然要求法制的统一。
在法的使用上，上位法优于下位法、特殊法优于一般法、新法优于老法。在权力的运用上，公共权利遵循的是“法无规定则禁止”，私人权利遵循的是“法无禁止则允许”。这些都是备案审查时需要把握的原则。
规范性文件的备案审查，其主要目的是防止越权、违法擅自设立审批、收费、罚款、强制措施（如吊销营业执照、关闭企业、商品流通的地方封锁）等。
按照《行政许可法》要求，所有行政审批的项目都必须有法律依据，除国家法律和地方性法规外，各部门（包括国务院各部委）都无权设定行政许可项目。省政府确实需要设定的许可项目，仅有一年的临时设定权，一年后，就必须废止或者上升为法规。市以下政府根本没有任何行政许可权。
按照行政处罚法的有关规定，省人大明确规定了较大市（我市为较大市）人民政府设定罚款的额度：即，对非经营性活动中的违法行为所设定罚款不得超过1000元、对经营性活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过30000元；无违法所得的，设定罚款不得超过10000元。超出其限额的罚款及其他处罚都必须由法律法规规定，行政规章都不允许越权设定。执法主体必须是县级行政主管部门。
按照行政事业性收费的有关规定，行政事业性收费每一项都必须报省政府批准。
地方人大常委会审查规范性文件的启动程序可以分为主动审查程序和被动审查程序。目前一般以被动审查为主，辅以主动审查。这种模式比较符合我国实际、更加切实可行。应当说，事前审查与事后备案相结合更好。
在审查中，有下列三种不适当的情形之一的，有权予以撤销：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规规定相抵触的；三是有其他不适的情形，应当予以撤销的。这三种情形可以理解为是对“不适当”的实体性、具体化规定，从而在一定程度上把多年来理解上有分歧、实施起来有困难的原则规定，具体化为可以操作的规定。
审查机构认为规范性文件存在不适当的问题，就要进入纠正程序。纠正程序主要包括三个步骤：一是与制定机关进行沟通协商，要求制定机关说明情况。二是由审查机构提出书面审查意见，要求制定机关纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究，提出是否修改的意见，并向审查机构反馈结果。三是制定机关不纠正的，专门委员会或者主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。
5、询问和质询。询问和质询是人大常委会组成人员对“一府两院”工作中有些问题不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。询问和质询是人大常委会组成人员的个人行为，不是人大常委会的集体行为。
6、特定问题调查。主要是各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织特定问题调查委员会。但在调查过程中，不涉及依法应由“一府两院”处理的问题。
7、审议和决定撤职案。这里指的“撤职”就是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的有关国家机关工作人员，撤销其所任的职务，予以惩戒的一种纪律处分。它与公务员纪律处分中的“撤职”不同点在于不存在申诉和申请行政复议的问题。
这项权力的行使，需要同“坚持党管干部”的原则有机结合。
（作者系市人大常委会副主任）