《洛阳市旅游条例》解读
林世勋
备受关注的《洛阳市旅游条例》于2009年9月25日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准，2010年1月1日起实施。新条例共八章，包括总则、旅游业的促进与发展、旅游资源的开发与保护、旅游经营与服务、旅游者行为规范与权益保障、旅游监督管理、法律责任和附则，共计58条。
2000年５月27日颁布实施的《洛阳市旅游管理条例》（以下简称《原条例》）为我市旅游业的发展起到了很好的法律保障和支持作用。由于十年来，我市旅游业的迅猛发展，一些新情况、新问题的出现，《原条例》的有关内容，已经不适应旅游发展的需要，使得修订《条例》成为我市旅游业发展的客观需要。
一、《条例》修订的背景
洛阳作为国务院首批历史文化名城和七大古都之一，有着得天独厚的旅游资源优势。洛阳市委、市政府高度重视旅游业发展，2006年提出了“旅游强市”战略，目标是把旅游业培育成为我市的支柱产业之一。 2008年，全市共接待游客4567万人次，同比增长14.10%；旅游总收入224亿元，同比增长15.26%。培育了龙门石窟、白马寺、天子驾六、白云山、重渡沟、龙潭大峡谷等一批国内外知名的旅游景区和牡丹花会、小浪底观瀑节、河洛文化旅游节和伏牛山滑雪节等四季节会产品。形成了包括旅行社、星级饭店、旅游景区（点）、旅游交通、旅游餐饮、旅游娱乐、旅游购物和旅游资讯等要素的综合产业体系。目前全市共有旅行社90家，导游员2331人，星级饭店61家，旅游景区（点）62家，旅游汽车公司6家、旅游车辆800台，旅游商品生产（经销）企业138家，旅游直接从业人员10万人。
与我市旅游业的蓬勃发展对应的是《原条例》面临一系列的新矛盾和问题 ，主要包括以下几个方面：
（一）部分条款不符合《行政许可法》的规定。例如《原条例》规定旅行社分社及门市部的设立须经行政许可或审批；
（二）对市、县（市、区）人民政府及其有关部门在促进旅游业发展方面，规定不够明确、具体；
（三）亟待建立的协调机制、安全机制、保障机制也未作规定；
（四）对旅游资源保护的规定不健全；
（五）对旅游者和旅游经营者合法权益的保护力度不够等。
二、《条例》起草的经过
2008年，市旅游局会同相关部门，着手《条例》的调研、起草工作。2009年6月5日经市人民政府第19次常务会议讨论通过，市人大常委会民侨外工委对《条例（修订草案）》进行了初步审查。6月30日，市十三届人大常委会第三次会议进行了第一次审议。根据常委会组成人员的审议意见，市人大常委会法工委会同民侨外工委、市旅游局、市法制局等有关部门，在省人大常委会法制委员会和省人大常委会法制室的指导下，对《条例（修订草案）》进行了认真的、反复的研究修改。8月12日，市人大法制委员会对《条例（修订草案）》进行了逐条审议，8月13日，市人大主任会议又进行了审查把关。8月20日，市十三届人大常委会第五次会议审议通过了《条例》。9月25日省人大常委会十一届五次会议批准。
三、与《原条例》相比较《条例》的突破
（一）将《原条例》中的“管理”二字去掉，体现了“大旅游、大市场、大产业”的发展意识，也体现了政府转变职能的理念，避免了人们产生现行《洛阳市旅游条例》是旅游部门法的歧义和误解，使条例成为了真正的地方性综合旅游产业法。
（二）赋予旅游行政主管部门综合协调的职责，《条例》第四条规定市、县（市、区）人民政府旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的综合协调、公共服务、监督管理和指导工作，相关行政主管部门应当在各自职责范围内，协同做好旅游业管理工作。这是因为旅游业作为综合性产业，涉及多个单位和部门。赋予旅游行政主管部门的这项职责，可以协调好社会方方面面，为旅游业创造良好的发展环境。
（三）《条例》新增“旅游业的促进与发展”一章，共六条（《条例》第五条至第十条）。对设立旅游业专项资金、完善旅游服务体系、优化发展环境、设定鼓励事项等方面作了规定。
（四）《条例》规定国家机关、事业单位和社会团体可以按照国家有关规定，将公务活动中的交通、住宿、餐饮等事务委托旅行社办理。这在法律上实现了公务活动承办方式的重大突破。旅行社安排公务接待是国际通行的做法，这种趋势即可充分利用社会资源、提高效率，又能推进公务活动的透明度，减少成本开支。
（五）《条例》关于“旅游行政主管部门应当建立旅游信息网络管理系统、假日旅游预报系统以及旅游目的地营销系统”的规定，对旅游行政主管部门为旅游业提供公共服务的政府职能予以明确。这是因为信息已成为生产力发展的重要核心和战略资源，所以提升旅游行业的信息化水平是实现我市与国内、国际旅游平稳接轨的一项重要举措。
（六）关于“旅游资源经营权的出让、转让”的规定，实行所有权和经营权适度分离，促进了旅游资源的开发和利用”，实现了旅游资本运营上的突破。
（七）关于旅游者行为规范与权益保障问题，既保障旅游者的合法权益，又规范其行为。在《条例》第四十三条、第四十四条分别明确规定了旅游者的行为规范和旅游者在旅游消费中所享有的权利，并且在《条例》第四十五条规定了旅游者的救济途径。
四、《条例》对旅游业的影响
（一）力保旅游者出行更加舒心
对旅游合同内容做了详细规定，包括自费项目和购物环节要写入合同，让旅游者明明白白消费。《条例》第二十三条规定，合同中应当明确约定行程安排、服务项目、费用标准、服务标准、服务价格、违约责任等事项，应当载明旅游行政主管部门的投诉电话。安排旅游者购物的，应当在合同中明确购物场所、购物次数和停留时间 。
（二）扶持旅游经营者做大做强
一是明确旅游资源的经营权可依法转让，进一步促进了旅游资源的优化配置和开发力度。二是明确旅行社参与公务差旅采购。《条例》明确了公务活动可由旅行社承办，旅行社依托自身资源及行业资源，可为政府及企业节省成本，也有利于壮大旅行社，提升产业竞争力。三是规范了酒店、客运等旅游经营者行为，强调旅游饭店实行星级评定，按照相应标准和范围提供服务，保护其合法权益。
（三）促进旅游产业可持续发展
一是政府主导力度加大。《条例》第二章旅游业的促进与发展的规定，从法律层面上保障了政府主导原则的实施。二是注重旅游资源的保护。《条例》第三章的规定，坚持了旅游资源的有效保护、合理开发和综合利用的原则。对旅游资源开发建设项目等内容做了具体的、操作性强的规定。
旅游业不仅成为我市国民经济支柱产业之一，而且为提高洛阳的知名度和美誉度做出了重要贡献。相信《条例》的颁布与实施，对贯彻落实市委、市政府的旅游强市战略，实现我市由旅游资源大市向旅游产业强市跨越，加速推进旅游行政主管部门职能的转变，全面提升我市旅游产业素质，坚持依法兴旅，促进依法治旅，推动全市旅游产业持续快速健康发展具有十分重要的意义。