建立配套法规及时出台的制度机制
法律的生命力在于实施。法律不能实施，有法等于无法。现实生活中，有些配套法规不能及时出台，影响、制约了法律的实施，迫切需要采取有效措施，促进配套法规及时出台。
法律实施需要有相关配套规定，有其客观原因：一是国情因素。我国是一个地域辽阔、人口众多、经济文化发展很不平衡的大国。面对这样的国情，国家立法时，只能对全国一般的、普遍的、共性的问题作规定，难以就各地的具体情况有针对性地作规定。二是经济社会快速发展、变动。当前我国社会处于转型期，经济社会快速发展，新体制、新经验、新做法不断涌现。这就要求立法一方面要及时把改革的成功经验用法律形式固定下来，另一方面也要注意为进一步深化改革留下必要的空间，把法律的“定”和改革的“变”有机地结合起来，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。三是立法自身的原因。社会实践是立法的基础，法律是实践经验的总结。立法是将实践中证明是正确的、成熟的、需长期执行的做法、经验和政策制度化、规范化。同时，立法来源于实践，又超越实践，包括了对新制度的创立和对经验行为的总结，如同文学来源于生活又高于生活一样。立法所创立的新制度和对已有行为的规范，或多或少都会有一定的局限，需要与现实不断磨合，在实践中不断地丰富和完善。制度不在于我们是否设计得是否十全十美，而在于我们是否具有不断发展、完善制度的能力。法律的各种配套规定就是不断发展、完善、调适法律规定的重要路径。四是法律实施的自身要求。法律实施的方式、方法，掌握的标准和尺度，都是与一定的经济社会背景相联系的，并不是机械的、一层不变的。在我国法制史上，就有所谓“盛世用轻典，乱世用重典”之说，同一部法典，在不同形势下，其运用是有所不同的。我国目前则强调宽严相济的刑事司法政策。在刑事司法领域里是如此，其他领域更是如此。
正是基于以上原因，我国的立法体制在制度上作了安排。国务院根据宪法和法律，可以制定行政法规，省（区、市）市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。无论是行政法规还是地方性法规，都有一项重要功能，就是为实施执行法律而作具体规定。行政法规、地方性法规作为立法体制的重要组成部分，在设计之初就承担了与法律配套的历史使命，担负着细化和补充法律的任务。从现实的行政法规和地方性法规的制定情况来看，执行性、实施性的规定占了相当大的比重。除此之外，国务院部委规章和地方政府规章，在与法律配套方面也扮演着重要角色，也担负着为执行法律作具体规定的任务。
我国现行法律中明确要求或者包含要求制定配套法规的条文很多，主要有以下三种类型：一是要求就整部法律的实施制定实施条例、细则或者办法。通过在中国法律法规数据库系统中检索，在现行有效的229部法律中（截止2008年2月），有80多部明确规定了要制定实施条例、细则或者办法，约占总数的三分之一。如个人所得税法、企业所得税法、统计法、选举法、监督法等。这其中既有授权国务院的，也有授权地方人大的，但以授权国务院的居多。近年来，立法实践中逐渐认识到，政府负责执行法律，就法律制定实施细则是不言而喻的，即使法律不作规定，政府也可以制定行政法规加以实施。基于这样一种认识判断，法律中整体性要求制定实施条例、细则或办法的规定有减少的趋势。二是就某一具体条文的实施制定具体办法或者专门授权。这一类规定比较多，如在公务员法中，在多个条文中要求国务院或者有关部门对公务员职务类别的适用范围、公务员职务与级别的对应关系、公务员录用体检的项目和标准等作出具体规定。三是规定了某一原则和制度，至于如何操作执行并未规定，包含了实施机关要通过配套规定予以实施的要求。如劳动合同法中规定，劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明确，引发争议，既未能重新协商约定，又没有可参照适用的集体合同，此时要适用国家有关规定。这就要求主管部门事先制定出劳动报酬和劳动条件的国家标准。这些不同类型的配套规定，与法律的有效实施都有着密切的直接关系。如果没有这些配套规定，法律的实施要么会不全面，要么随意性太大，有的甚至是束之高阁。
一些配套法规不能及时出台或者是迟迟出不了台，原因是多方面的。一是难度较大。有些问题本来就是立法过程中遗留下来的难题，这些难题并未因法律的通过而自然解决，在制定配套规定时再一次显现出来。二是法律中推出的新制度、新规范，也需在实践中总结积累经验，这无疑也有一个过程。法律实施与配套规定的出台，是一个互动的过程。法律的实施推动配套规定的出台，配套规定的出台又促进法律的实施。三是法律实施主管部门不积极。一些法律对部门利益进行了调整，对部门间的权力重新进行了配置，增加了相关责任和义务，相关部门对落实这样的规定不积极不主动。四是对于配套法规在实施法律中的重要作用认识不够，没有把配套法规的制定摆到突出的位置。
根据我国现行立法体制和执法机制，可以考虑从以下几方面建立完善配套法规及时出台的制度机制。第一，在法律草案起草时，就要对拟确立的重要制度、原则和措施的实施办法、配套规定作出设计安排，进行专题论证。成败在于细节，也只有把法律实施的具体细节研究论证清楚，起草的法律条文才有比较好的基础。第二，把配套规定的制定放在行政立法的优先位置。国外有的国家规定，在提出法案时，要求附有法律案通过后实施法律的具体办法，有的甚至将法律的实施时间与实施办法挂钩，实施时间由实施办法来确定。我国尚不能采取这样的做法，但要及早着手准备。至少在法律案提请审议时，提案机关应当对法律通过后所需的配套规定及制度安排情况，作出说明，争取做到配套规定的起草与法律草案的审议同步进行。在立法工作的部署安排上，应当将配套规定的制定放在优先考虑的位置上。凡是与法律配套实施的规定，应当优先立项，优先起草，优先审批，确保与法律实施同步出台。第三，加强沟通协商。对提请立法机关审议的法律案，全国人大有关专门委员会进行审议时，要关注法律实施所需的配套规定及其研究起草情况，必要时，应当在审议意见中作出说明。法律通过后，立法机关要发挥掌握了解立法精神和情况的优势，积极开展法律案通过后实施所需配套法规的研究，在第一时间提出配套法规的内容及出台的最佳时间，交由实施机关研究。同时，实施主管部门也要积极主动研究，将需要制定的配套规定和办法及起草安排情况，主动向立法机关报告。第四，明确责任，加强落实。应当明确，与法律配套的规定，原则要求在法律施行前制定完毕，与法律同步实施。涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在法律实施后一段时间推出，但不能滞后太多。一些正在改革进程中的事项，也要根据改革进程和实践发展需要，适时推出配套规定。在配套法规出台进程中，立法机关要发挥监督推动作用。
加强配套法规建设，促进法律有效实施，是从法律之外推动法律的实施，对配套规定的制定机关的积极性和主动性有一定的依赖性。外因是事物变化的条件，内因是事物变化的根据。从根本上解决因配套规定不能及时出台或长时间不出台影响法律实施的问题，还要追根溯原，从源头抓起。即从起草制定法律本身入手，不断提高立法质量，增强法律的可操作性。在立法时，要对法律草案设计的制度、条文作详细的、深入的研究论证，充分研究实施时可能遇到的各种情形，并提出有效的应对方案和制度安排。在此基础上，能够明确的，尽量予以明确；能够具体的尽量具体，尽量减少二次立法、三次立法，减少对配套法规的需求。
来源： 中国人大网 2010年1月20日